Antidumping e direitos compensatórios sobre importações de laminados a quente

08/02/2018

O economista José Tavares explica nesta nota técnica por que o Brasil não deve aplicar direitos compensatórios na investigação em curso sobre alegados subsídios da China às exportações de laminados a quente para o Brasil.

1. Introdução

Esta nota técnica visa demonstrar que, à luz da Resolução no. 2 da Câmara de Comércio Exterior (Camex), de 18.01.2018, a investigação em curso sobre supostos subsídios concedidos pelo governo chinês às exportações de laminados a quente para o Brasil deveria ser encerrada sem aplicação de direitos compensatórios. O texto está organizado da seguinte forma. A seção 2 contém um breve histórico do uso de direitos compensatórios no Brasil entre 1988 e 2017, que permite realçar as anomalias do presente caso. A seção 3 assume que as mesmas razões de interesse público que orientaram a decisão tomada em 18 de janeiro também se aplicam ao caso de subsídios, pois o produto, o país citado e o período de investigação são idênticos. Além disso, aquela seção argumenta que ambas as investigações deveriam ter sido encerradas em suas respectivas fases iniciais. A seção 4 discute dois temas interligados: [i] a Nota Técnica divulgada pelo Ministério da Fazenda em 11 de janeiro, onde foram analisados o impacto macroeconômico e demais distorções que adviriam de uma eventual tarifa antidumping sobre laminados a quente; [ii] as limitações impostas ao processo decisório da Camex pelo parecer recente da Advocacia Geral da União (AGU) que tornou vinculantes ao Conselho de Ministros as opiniões sobre dumping, dano e nexo causal emitidas pelo Departamento de Defesa Comercial (DECOM) do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC).

2. O uso de direitos compensatórios pelo governo brasileiro

Em contraste com as 623 investigações antidumping iniciadas pelo governo brasileiro entre 1988 e 2017, apenas 25 investigações sobre subsídios acionáveis foram abertas neste período, como mostra o Gráfico 1.[1] Em geral, a frequência neste período oscilou entre um e dois casos por ano. A aparente exceção ocorrida em 1994, com sete casos, foi devida à investigação sobre coco ralado, onde cinco países foram citados. Da mesma forma, em 2013, três países foram citados na investigação aberta sobre fios de viscose.[2] Além disso, na segunda metade dos anos noventa, nenhuma investigação foi iniciada, e, durante a década de 2000, só foram registrados três casos.

Não obstante a aplicação moderada deste instrumento, é importante notar que, dentre as 25 investigações registradas no Gráfico 1, 16 delas foram conduzidas simultaneamente a processos antidumping sobre os mesmos produtos originados dos mesmos países suspeitos de estarem praticando subsídios acionáveis. Ora, como se sabe, tanto as regras da OMC quanto a legislação brasileira coíbem o uso simultâneo de tarifas antidumping e direitos compensatórios sobre o mesmo fato gerador.[3]

Porém, nos casos acima, a conduta do DECOM não foi conflitante com as normas vigentes, ao iniciar simultaneamente os dois tipos de investigação. Em 12 casos, as medidas foram aplicadas de forma alternativa; em três deles, ambas as investigações foram encerradas sem aplicação de direitos;[4]  e,  através das Resoluções Camex Nos. 40 e 43, de julho de 2008, as importações de filmes de PET originárias da Índia foram punidas simultaneamente com uma tarifa antidumping e um direito compensatório.

A abertura recorrente de investigações simultâneas sobre um mesmo produto revela o viés protecionista das medidas de defesa comercial aplicadas pelo Brasil, sobretudo nos últimos dez anos. Um traço marcante deste expediente é o seu caráter errático, pois seu uso independe da relevância dos setores a serem protegidos, como bem ilustra o caso de esferas para moinhos (NCM 7325.91.00), comentado a seguir.

Este produto, fabricado no país por uma única firma, Margotteaux Brasil Ltda., é usado na moagem de minérios. Em 2017, as importações de esferas para moinhos foram de U$ 54 milhões, e as exportações de U$ 14 milhões. Como indica o Gráfico 2, nos últimos seis anos, os preços das importações e exportações seguiram tendências similares entre 2012 e 2016, e revelaram comportamentos discrepantes em 2017. Em média, durante o período em análise, o preço do produto importado foi 10% inferior àquele praticado pelo monopolista doméstico no mercado internacional.

Considerando-se a tarifa de importação deste produto, de 18%, as despesas de frete e seguro, os demais custos de internação, e a evolução dos preços de importação e exportação no passado recente, é razoável supor que o fabricante doméstico de esferas para moinhos esteja razoavelmente protegido da pressão competitiva das importações. Contudo, em julho de 2017, foi aberta uma investigação antidumping contra a Índia, e, em outubro, outra sobre subsídios. Em dezembro, a Camex aplicou um direito antidumping específico provisório que corresponde a uma alíquota advalorem de 48%. Neste momento, ambas as investigações continuam em andamento.

Em virtude da reduzida dimensão econômica deste caso, e de seu impacto irrelevante sobre as atividades de mineração do país, o DECOM provavelmente não enfrentará qualquer oposição se ambas as investigações forem encerradas com a aplicação de direitos elevados. Será, apenas, mais uma medida de proteção supérflua conferida a um monopolista doméstico, que passará desapercebida pela opinião pública.

3.  A investigação em curso sobre laminados a quente

A seção anterior mostrou que, no Brasil, o instrumento preferido de defesa comercial é o antidumping. O papel das investigações de subsídios tem sido marginal e, eventualmente, complementar à proteção antidumping, como vimos nos episódios recorrentes de investigações simultâneas. Em relação a laminados a quente, a solução mais prudente teria sido encerrar ambas as investigações na mesma data, tal como ocorreu com filmes de PET em julho de 2008, ainda que na direção oposta à do presente caso. Dado que a investigação antidumping foi encerrada com a aplicação da cláusula de interesse público, seria ilógico que, algumas semanas depois, a Camex adotasse uma postura distinta na investigação de subsídios.

De fato, ambas as investigações sobre laminados a quente poderiam ter sido encerradas na fase do exame da petição inicial submetida pela indústria doméstica. Bastaria que o DECOM adotasse o procedimento que é rotineiro no Cade: delimitar a dimensão geográfica do mercado dos bens citados na petição inicial. Em trabalho anterior (Tavares, 2016), procurei cumprir esta tarefa usando dois instrumentos quantitativos convencionais na literatura antitruste: os índices de Elzinga-Hogarty (1973) e o método de Forni (2002).

Elzinga e Hogarty usam dois índices, onde os dados de produção, consumo e comércio exterior estão expressos em quantidades:  

LIFO = [1 – (importações/consumo)] (little in from outside)

 

LOFI = [1 – (exportações/produção)] (little out from inside)

O primeiro índice mede o grau de autossuficiência da localidade (isto é, um bairro, uma cidade, uma região, um país, etc.) no consumo dos bens em análise, e o segundo índice mede o grau isolamento da localidade em relação ao resto do mundo. Nos casos em que a localidade em análise é um país, e o tema em discussão é o de saber se o mercado relevante é nacional ou internacional, o índice LIFO representa o complemento do coeficiente de penetração das importações no mercado doméstico, e o índice LOFI é o complemento do coeficiente exportado da indústria local, ambos medidos em quantidades.[5] Quando os dois índices se aproximam da unidade, a economia doméstica se transforma em autarquia. Entretanto, segundo Elzinga e Hogarty, índices superiores a 0,75 permitem afirmar com segurança que o mercado relevante está restrito ao território nacional.

Os dados de produção e comércio exterior da siderurgia brasileira no período 2001– 2014 geram um índice LIFO médio de 91%, que atesta a ausência de pressões competitivas do lado das importações para contestar o poder de mercado da indústria doméstica.[6] Este resultado é reiterado quando procuramos delimitar o mercado relevante através do método de Forni, que observa o comportamento dos preços praticados no mercado nacional em comparação com outros mercados. O Gráfico 3 mostra a evolução dos preços de laminados a quente no Brasil, Alemanha, Estados Unidos e Japão entre 2007 e 2015.

Se os mercados descritos no Gráfico 3 fossem unificados, suas séries de preços teriam formatos similares, e eventuais discrepâncias pontuais seriam rapidamente corrigidas por atos de arbitragem pelos agentes econômicos. Como diz Forni, as razões de preços bilaterais daqueles países gerariam séries temporais estacionárias. Porém, o gráfico revela uma evolução heterogênea dos preços, que decorrem das peculiaridades de cada um daqueles mercados, como inflação, taxa de câmbio, ritmo de crescimento da demanda por aço, medidas protecionistas e barreiras à entrada. No caso do Brasil, quando analisamos estas evidências à luz do índice LIFO, a conclusão inequívoca é a de que a indústria siderúrgica nacional é imune à concorrência de produtos importados. Ora, num mercado com estas características, o governo não pode acatar uma petição das firmas locais alegando dumping ou subsídios nos preços das importações. O DECOM não só deferiu ambos os pedidos, mas também concordou com as alegações das peticionárias.

4. A nota técnica do MF e o parecer da AGU

Em 11.01.18, o Ministério da Fazenda divulgou a Nota Técnica Conjunta no. 001/2018-GMF/SPE/SEAE/MF, que avaliou os impactos que adviriam de uma tarifa antidumping sobre as importações brasileiras de laminados a quente. Após um acurado exame do caso, a nota indicou que tal medida teria o condão de:

 

  • “afetar negativamente o ambiente concorrencial das empresas que se utilizam desses itens em seus processos produtivos;”

 

  • “impactar os custos de produção dos adquirentes que apresentem dificuldades em homologar fornecedores com relação a questões afetas à qualidade e quantidade;”

 

  • “elevar o IPCA em 0,09% em decorrência da diminuição da rivalidade de players sujeitos à aplicação do DAD [direito antidumping definitivo];” e

 

  • “produzir efeitos líquidos negativos na cadeia produtiva nacional devido ao impacto nas estruturas de custos das cadeias a jusante.” (p. 18)

Esta nota fundamentou a Resolução Camex no. 2/18 na semana seguinte, que encerrou a investigação com aplicação de direitos antidumping, mas suspendendo temporariamente a medida por razões de interesse público. Porém, uma leitura atenta da nota revela que a decisão correta teria sido, simplesmente, encerrar a investigação sem aplicação de direitos. Tal solução não foi adotada por um motivo insólito: a análise do DECOM sobre este caso havia apontado a existência de dumping e, segundo o parecer no 86/2016/DECOR/CGU/AGU, as opiniões do DECOM seriam vinculantes ao Conselho de Ministros da Camex, salvo nos casos em que for aplicável a cláusula de interesse público prevista no Art. 3o de Decreto no 8058/13.

Ora, além das razões discutidas na seção anterior, é inadmissível se falar de dumping numa situação em que a competitividade internacional da indústria peticionária é inequívoca, as importações estão caindo radicalmente, e a parcela ofertada no período em análise pelos países citados foi irrelevante. A nota técnica do MF registra estes fatos, mas não contesta a análise do DECOM, em virtude da regra absurda criada pela AGU. Visando uma solução conciliatória – que foi adotada finalmente – a nota destaca apenas os aspectos relativos ao interesse público.

A rigor, segundo as normas do Acordo Antidumping da OMC, o DECOM deveria sempre realizar – em todas as investigações – uma análise similar àquela apresentada na nota do MF. Segundo o parágrafo 3.4 daquele Acordo, ao examinar o impacto das importações sobre a indústria doméstica, o governo deverá considerar todos os fatores econômicos e indicadores que possam afetar o estado daquela indústria. O parágrafo 6.12 indica que, entre os temas a serem tratados durante a avaliação de dumping, dano e vínculo causal, é preciso incluir as reações das indústrias usuárias dos produtos investigados, e, no caso de bens de consumo final, as opiniões das organizações de defesa do consumidor. Por fim, o parágrafo 9.1 frisa que o governo tem a liberdade de não aplicar o direito antidumping mesmo nos casos em que forem cumpridos todos os requisitos para a imposição daquele direito.

Por fim, cabe destacar, uma vez mais, o foco central do argumento acima apresentado. Alguns temas foram rapidamente abordados aqui, como a abertura de investigações simultâneas de dumping e subsídios em casos irrelevantes, as metodologias controvertidas usadas pelo DECOM, e os distúrbios criados desnecessariamente pelo parecer da AGU. Todas essas questões merecem análises mais aprofundadas, no âmbito de um debate visando aprimorar os instrumentos de defesa comercial no Brasil. Contudo, na presente nota, elas só foram incluídas para contextualizar as peculiaridades da investigação em curso sobre subsídios nas importações de laminados a quente.

Referências

Elzinga, Kenneth, e Thomas Hogarty. 1973. “The Problem of Geographic Market Delineation in Antimerger Suits”, The Antitrust Bulletin, Vol. 18, No. 1.

Forni, Mario. 2002. “Using Stationary Tests in Antitrust Market Definition”, Discussion Paper No. 3236, Centre for Economic Policy Research, (www.cepr.org), Londres.

Tavares de Araujo Jr., José. 2016. “A Dimensão Geográfica do Mercado de Aços Planos”, Ecostrat Consultores, Rio de Janeiro.

 


[1] Quanto a medidas de salvaguarda, que é o terceiro instrumento de defesa comercial permitido pela Organização Mundial do Comércio (OMC), a atuação do governo brasileiro tem sido ainda mais comedida do que no caso de subsídios acionáveis. Entre 1988 e 2017, foram aplicadas apenas 6 medidas sobre dois tipos de bens: brinquedos, em 1997, com duas renovações posteriores; e coco ralado, em 2002, também com duas renovações posteriores. Em 2008 e 2012, foram iniciadas duas investigações que não resultaram em aplicação de direitos: uma sobre discos magnéticos e outra sobre vinhos. Atualmente, segundo informa o site do MDIC, nenhuma medida de salvaguarda encontra-se em vigor no Brasil.

[2] Conforme a rotina estabelecida pela OMC, as estatísticas sobre medidas de defesa comercial são computadas pelo número de países citados, e não pelo número de produtos.

[3] Art. 1o, § 2o, do Decreto No 8.058/13: “Nenhum produto importado poderá estar sujeito simultaneamente a medida antidumping e a medida compensatória para neutralizar a mesma situação de dumping ou de subsídio à exportação.”

[4] Estes casos foram: Fios de algodão, contra o Paquistão, em 1994; filmes de PET, contra a Índia, em 2002; e fios de acrílico, contra a Indonésia, em 2014. 

[5]  Em estudos econômicos setoriais, estes coeficientes são normalmente medidos em valor, mas, aqui, o coeficiente exportado é a razão entre as quantidades exportadas (X) e as quantidades produzidas (P) pela indústria local, ou seja: LOFI = [1 – (X/P)]; e o coeficiente de penetração das importações é a razão entre as quantidades importadas (M) e as quantidades de consumo aparente dos produtos em análise, ou seja: LIFO = {1 – [M/(P–X+M)]}. 

[6]  O índice LOFI neste período foi de 67%, ou seja, um pouco inferior ao patamar referido pelo modelo Elzinga-Hogarty. Este resultado é devido à competitividade internacional da siderurgia brasileira.

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