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O relatório do Banco Mundial e a hora de repensar o teto de gastos

05/12/2017

O Banco Mundial apresentou para a sociedade brasileira um relatório sobre a estrutura de gastos no Brasil. Esse é um debate importante para o processo de reequilíbrio fiscal, com profundas implicações na forma como a sociedade brasileira deve pensar direitos, deveres e prioridades.

Evidentemente, várias das medidas apresentadas passarão por profunda reflexão e os estudos que as balizam precisam de aperfeiçoamentos importantes. É preciso ficar claro que esse é um ponto de partida para o debate e não o ponto final. Meu foco aqui, por enquanto, será na importância do simbolismo do estudo do Banco Mundial e em alguns elementos que ficaram implícitos em vez de focar em medidas individuais, o que teremos muito tempo para fazer nas próximas postagens.

O simbolismo presente no relatório do Banco Mundial está em tentar sacramentar princípios para o debate. O amadurecimento em torno dos princípios do ajuste torna mais fácil a produção de convergências que reduzirão as resistências políticas em torno desta agenda.

Dentre os princípios relevantes temos: (i) a busca pela equidade, (ii) o impacto econômico de curto prazo que deve privilegiar políticas com menor efeito multiplicador, (iii) o estabelecimento de uma política fiscal anticíclica, (iv) os efeitos intertemporais e; (v) a manutenção do funcionamento do Estado e de seus investimentos mais fundamentais.

Nesse sentido, é importante notar que o debate evoluiu muito desde 2015. Primeiro, saímos da fase do ajuste instantâneo para a fase do ajuste gradual, cujo debate substantivo está na reforma da previdência. Infelizmente a consagração do gradualismo vendeu a ilusão de que era possível equilibrar a política fiscal sem nenhum tipo de discussão sobre a tributação. Gradativamente começa a cair a ficha de que vai ser necessário discutir o aumento das receitas, como a bem-vinda MP 806, que altera o tratamento tributário do imposto de renda para fundos fechados de investimento.

Os fundos fechados de investimento são fundos com acesso exclusivo, que administram o patrimônio das famílias mais ricas do país. Estamos falando de um seleto grupo que possui elevado rendimento do capital. São os mais abastados dentre os privilegiados. O Congresso Nacional faria um grande favor ao país aprovando essa medida e disponibilizando ao governo R$ 6 bilhões, o que ajudaria a preservar alguns investimentos públicos e o funcionamento mínimo do Estado brasileiro.

Para reforçar a importância dessa questão, é sempre bom recorrer aos números. A Tabela abaixo apresenta como o orçamento deve encerrar o ano de 2017 (coluna “reprogramação 2017”), como o orçamento foi proposto depois da alteração da meta fiscal (coluna PLOA 2018 “meta nova”) e como o governo propõe que o orçamento seja aprovado (coluna “PLOA mensagem modificativa”). Para que o orçamento seja aprovado da forma proposta, é necessário que o governo consiga aprovar um conjunto de medidas que totalizam R$ 21 bilhões, dentre as quais, a mencionada MP 806.

O objetivo principal dessas medidas é tornar a meta fiscal, um déficit primário de R$ 159 bilhões, compatível com o funcionamento do Estado em um contexto em que as despesas obrigatórias ainda passam por um processo de reestruturação. Dessa forma, sem a aprovação dessas medidas, as despesas discricionárias, que, em 2017, estão previstas em R$125 bilhões, poderiam cair até atingir R$ 94 bilhões para 2018, muito abaixo do mínimo necessário. Esse valor ainda pode ser alterado com a recomposição de emendas parlamentares.

Ficou evidente a inviabilidade dessa estratégia quando o governo iniciou este ano um contingenciamento elevado e depois teve que alterar a meta para manter um nível mínimo para essas despesas. De maneira acertada, a alteração da meta em R$ 20 bilhões para 2017 foi integralmente revertida para aumentar despesas, com o descontingenciamento de R$ 12,8 bilhões no 4º relatório fiscal e mais R$ 7,5 bilhões no 5º relatório. É importante entender que o fato de uma despesa ser discricionária não quer dizer que ela seja irrelevante.

O mesmo não se pode dizer da MP 805, que propõe o adiamento do reajuste salarial de apenas algumas carreiras do Poder Executivo sem mencionar as carreiras com maiores salários dos outros Poderes. Ao longo dos anos, a autonomia dos Poderes tem sido utilizada para criar privilégios injustos para um país com desigualdade tão elevada. Isso é tão injusto quanto errado. O Congresso faria outro enorme favor para a sociedade se aprovasse essa medida estendendo seus efeitos a todos os servidores federais.

Esse não é um problema deste governo, mas um fenômeno que ocorre há muito tempo. Em um texto para a discussão publicado pelo IBRE, em coautoria com Bráulio Borges, demonstrou-se que o crescimento da despesa primária é um fenômeno que não decorre apenas da Constituição Federal de 1988, mas de uma série de medidas que percorrem as últimas décadas, muitas delas justificáveis e positivas, mas outras que servem para capturar o Estado brasileiro, como é o caso dessas poucas corporações de servidores. Esse é um processo muito mais enraizado na sociedade brasileira, razão pela qual esse debate é tão complexo.

O Banco Mundial, na introdução do relatório, ressalta as dificuldades de implementação do teto de despesas mesmo em um contexto de aprovação da reforma da previdência. Diferentemente do que muitos analistas afirmam, de que não há teto sem reforma da previdência, os empecilhos são de curto prazo. O resultado, por enquanto, é a compressão de investimentos públicos e do funcionamento mínimo do Estado.

Os defensores do teto poderão optar por duas argumentações. A primeira é reconhecer que se enganaram, algo louvável, pois é importante mudar de opinião quando se descobre que está errado. A segunda é adotar a estratégia do leão da montanha, sair pela direita, e dizer que era importante fazer algo daquele tipo naquele momento.

Ao optar pela segunda opção, terão que lidar com o desconforto de justificar como poderia ser pior adotar algo que fosse realista e efetivo, e de se darem conta de que essa medida (o teto) concorreu com a aprovação da reforma da previdência. Mais difícil, ainda, é defender jogar essa bomba relógio no colo do próximo governo. Como definiram corretamente Dani Rodrik e Filipe Campante, esse foi o nosso momento Argentina.

Talvez incomode mesmo reconhecer que a proposta que evitaria a situação de implosão do orçamento já havia sido feita no início de 2016. A principal diferença era disciplinar o crescimento do gasto sem causar a paralisia do governo, problemas que haviam sido criados em 2015 e estão sendo criados agora. Independente da racionalização a ser adotada por cada analista, vai ser importante oferecer uma alternativa menos problemática nos próximos anos e esse debate tende a crescer.

Como previsto por quem faz conta na política fiscal, a emenda do teto está desmoronando. A dúvida é quem vai dar essa notícia para a sociedade, na esperança de que essa pessoa não cometa outro estelionato fiscal. O fundamental será encontrarmos em 2019 uma forma pactuada de estabelecer um grande acordo nacional, desses que possa estancar a sangria, salvando inclusive a sociedade brasileira

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