Blog do IBRE

Emendas parlamentares no Brasil atingiram volume e grau de distorção enormes comparadas as de outros países. Este artigo diagnostica os problemas e propõe solução para que emendas integrem esforço de desenvolvimento do País.

Em recente viagem pelo interior do país, um dos autores deste texto[1] – Fabio Giambiagi –  frequentemente se deparou com situações sintomáticas: a) uma estrada secundária, de pouco movimento, com pavimentação e sinalização de “primeiro mundo”: era sinal de que havia fazenda de algum político importante por perto; b) outra estrada de terra e esburacada que, de repente, tem 20 km de asfalto e depois vira estrada de terra de novo: provavelmente, um parlamentar conseguiu uma emenda para aquele asfalto, mas não combinou com os colegas dos municípios vizinhos para que os demais trechos fossem asfaltados; c) um município turístico de 10 mil habitantes com um enorme ginásio poliesportivo, desproporcional às dimensões do município e ocioso a maior parte do tempo, cuja verba poderia ter sido empregada para melhorar a infraestrutura de acesso e atendimento aos turistas, como estradas, urbanização e outras obras que atrairiam mais viajantes e renda para o local.

Esses são exemplos frequentes de má aplicação de dinheiro federal, a partir de emendas parlamentares. Os jornais estão repletos de outros casos: a compra de enormes caminhões de lixo para pequenos municípios, a preços superfaturados, que não segue nenhuma política pública de saneamento básico e não garante todas as fases da coleta de lixo;[2] Kits de robótica que são enviados para escolas que nem sequer têm acesso a água, comprados mediante licitação com indícios de favorecer o aliado de um parlamentar;[3] entre outras.

Narrativas equivocadas

Não obstante as repetitivas e concretas evidências, há  defensores dessas emendas. O presente artigo analisa seus argumentos e, ao final, faz uma proposta de melhoria do processo orçamentário.

“No mundo todo é assim”

Confrontados com as distorções geradas pelas emendas, seus defensores costumam argumentar que, “em todos os lugares do mundo, o orçamento é feito pelo Congresso”.

Essa informação é incorreta. A iniciativa de proposição do orçamento usualmente é do Executivo, mesmo nos países parlamentaristas. O Congresso tem o importante papel de analisar e votar o orçamento. Porém, como um dos autores já mostrou em outro texto,[4] não se encontra no mundo outro país em que haja um volume tão grande de emendas parlamentares, movimentando uma parcela tão grande do orçamento e fazendo o microgerenciamento da despesa. O que se vê na experiência internacional é que os parlamentos votam grandes blocos de recursos, decidindo se o Congresso aloca mais recursos para a educação e menos para defesa, por exemplo.

Nos Estados Unidos, que têm uma tradição de emendas para financiar despesas de caráter local, usualmente chamadas de “pork barrel”, elas consumiam, usualmente, 2,3% da despesa discricionária, já descontados os gastos com defesas (que são bem altos naquele país). Após reforma recente, esse valor foi limitado a 1% das despesas discricionárias. No Brasil, as emendas consumirão, em 2023, nada menos que 32% do conjunto de despesas discricionárias (nas quais incluímos as emendas): 14 vezes mais!

Em número de emendas somos também um caso atípico. Em Portugal, são aprovadas pouco mais de 200 emendas parlamentares por ano, o que, diga-se de passagem, já ligou o sinal de alerta: técnicos argumentam que se chegou a uma situação extrema, pois as emendas são votadas sem que se conheça a justificação técnica, utilidade ou exequibilidade da despesa. Pois, no Brasil, não são 200, mas simplesmente 7 mil emendas votadas nessas condições! A situação se torna ainda mais crítica porque, na fase de execução, uma emenda pode ser desdobrada pelo autor em diferentes obras ou ações, em diferentes localidades.

A LDO para 2023 ainda introduziu mais uma distorção. Determinou que o orçamento enviado pelo Executivo deve prever uma reserva de recursos para as emendas. Isso significa que os parlamentares não terão sequer o custo político de indicar o gasto que será cortado para dar lugar às suas emendas. Ou seja, as emendas passaram a ter prioridade em relação a todos os outros programas públicos.

“Não é orçamento secreto, é orçamento municipalista”

Uma defesa típica das emendas é dizer que elas são instrumento para levar dinheiro para ações que afetam diretamente a vida dos cidadãos, através de serviços e investimentos nos municípios. Costuma-se usar a expressão: “As pessoas vivem nas cidades, e não na União ou nos estados”. Também se usa o argumento de que a arrecadação é muito centralizada no Brasil, e que os estados e municípios tradicionalmente ficam de pires na mão, pedindo dinheiro à União.

Tais argumentos não resistem a uma análise mais cuidadosa. O Brasil é uma das federações com maior descentralização fiscal do mundo. Estados e municípios têm competências tributárias que lhes garantem alta arrecadação e, além disso, há transferências obrigatórias (como os Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios) que elevam ainda mais a receita disponível. Não há que se falar em “pires na mão”.

Já em 1994, o conhecido especialista em federalismo fiscal, Anwar Shah, escreveu que, devido ao grande volume de receitas disponíveis, os municípios brasileiros seriam objeto de inveja dos municípios de países emergentes e de países desenvolvidos.[5]

Vivemos em uma federação, na qual cada nível de governo tem suas obrigações e suas receitas, constitucionalmente definidas. Assim, à União cabem funções como a defesa nacional ou o ensino superior; aos estados, funções como a infraestrutura rodoviária intermunicipal, o ensino médio ou a rede hospitalar de referência; aos municípios, os investimentos e serviços de impacto local, como iluminação pública, calçamento de ruas ou instalações esportivas. Nesse ordenamento legal, não faz  sentido que recursos federais sejam utilizados para fazer estradas locais, ginásios esportivos ou praças municipais.

Usar parcela significativa do orçamento federal para funções municipais e estaduais não é “levar o dinheiro para os serviços que mais afetam os cidadãos”. É, isto sim, subtrair recursos de serviços federais, igualmente importantes para os cidadãos, para gastar naquilo que deveria ser provido pelos municípios e pelos estados e financiados com seus robustos orçamentos próprios.

Mesmo que se levasse a sério a tese de “orçamento municipalista”, ela não resistiria à evidência de que os municípios são tratados de forma desigual. Aquelas cidades que não têm padrinho no Congresso não recebem recurso nenhum, enquanto outras recebem verbas abundantes e acabam com serviços e infraestrutura excessivos e desnecessários, como mostra levantamento feito pelo jornal O Estado de S. Paulo.[6]

“As emendas de relator representam só 0,03% do orçamento total”[7]

Na tentativa de minimizar os valores envolvidos, comete-se um grosseiro erro conceitual e aritmético.

A divisão do valor das emendas de relator em 2023 (R$ 19 bilhões) pelo valor total do orçamento (R$ 5,2 trilhões) resulta em 0,4% e não em 0,03%. Aí o erro aritmético.

O erro maior, porém, é usar como base de comparação o valor total do orçamento, que inclui as dotações para rolagem da dívida pública, que não representam verba disponível para realizar despesas. O orçamento total, excluída a rolagem da dívida, cai para R$ 3,2 trilhões.

Entretanto, também não é esse o montante de referência para mensurar o peso das emendas no orçamento. É bem sabido que mais de 93% do orçamento federal são alocados para despesas obrigatórias, como folha de pagamento e aposentadorias. Restam apenas 7% para financiar despesas discricionárias com novos programas, manutenção dos programas existentes e os investimentos em infraestrutura.

Para 2023, a soma de todas as despesas discricionárias, aí incluídas todas as modalidades de emendas, é de R$ 118 bilhões. As emendas de relator representam R$ 19 bilhões desse total, e as emendas individuais e de bancada outros R$ 19 bilhões. Assim, o peso das emendas de relator é de 16% da parcela não rígida do orçamento (19/118) e o peso das emendas totais chega a 32% (38/118), percentual que vem a ser 1.067 vezes maior que os alegados 0,03%.

“594 cabeças pensam melhor do que uma”

Os quase 600 parlamentares que vão e voltam para seus estados e municípios estariam mais aptos para identificar o que é necessário para seus municípios do que um único ministro, sentado em sua cadeira em Brasília.

Não há dúvida de que as informações trazidas das bases são relevantes para adequar a oferta de serviços públicos, mas isso não significa que se deve entregar a decisão de gasto para ser tomada isoladamente por 594 pessoas. Há uma questão básica de coordenação de decisões. Decisões isoladas e descoordenadas aumentam exponencialmente a chance de haver estradas apenas parcialmente asfaltadas, excesso de provisão de serviços em um município e falta em outro, como nos exemplos já citados acima.

Sofrem muito, nesse contexto, os serviços que dependem da coordenação entre níveis diferentes de governo. Na saúde, por exemplo, a eficiência cresce se for estruturada uma rede de assistência, com postos de saúde nas localidades menos populosas e hospitais de referência estrategicamente localizados geograficamente para atender diversos municípios. Isso requer planejamento e coordenação entre níveis de governo. Com cada deputado e senador decidindo construir hospitais onde acharem melhor, o sistema perde funcionalidade e os custos totais disparam.

Cria-se, também, uma situação clássica conhecida na literatura como “tragédia dos comuns”: pessoas agindo racionalmente em favor do seu interesse próprio acabam prejudicando o interesse coletivo. Tome-se o caso de um condomínio com dez prédios, cada um com um representante no Conselho. Se se deixar a decisão de gasto para cada representante, cada um deles natural e legitimamente irá tentar privilegiar o próprio prédio, mas o conjunto da representação, dada a “restrição orçamentária” da receita condominial, é que deveria ter condições de olhar para os interesses da comunidade como um todo e não de um prédio específico.

Ademais, o grau de autonomia conferido aos parlamentares criou incentivos para que as emendas sejam direcionadas a gerar um benefício financeiro ao parlamentar ou seus associados, em vez de benefício econômico e social para a população, como mostrou reportagem da Revista Piauí, com eloquentes evidências de desvios de recursos de emendas na área da saúde,[8] além dos exemplos acima relativos a caminhões de lixo e kits de robótica. A Codevasf, empresa estatal federal, parece ter se tornado o locus de execução de emendas parlamentares, muitas vezes com sinais claros de “opacidade alocativa”, para usar um eufemismo para irregularidades de todo tipo.[9]

“O problema é a falta de transparência e de equidade entre parlamentares”

Ao cunhar o termo “orçamento secreto”, a imprensa chamou atenção para uma distorção relevante das emendas de relator. Esconder o real patrocinador de emendas é caminho para facilitar a corrupção. Isso também permite que alguns parlamentares recebam muito mais recursos que os demais, gerando um problema de equidade entre eles.

Contudo, esses não são os únicos problemas. Se for feita uma reforma que dê toda transparência às emendas de relator e as reparta igualmente entre todos, ainda persistirão os problemas acima relatados: elevado valor da despesa, descoordenação de políticas públicas, ineficiência, alto custo fiscal, consumo de parte substancial das verbas não obrigatórias, etc.

Esses problemas, aliás, não são exclusividade das emendas de relator, mas aparecem, também, nas demais modalidades de emendas, que já são transparentes e igualitárias.

O que fazer?

O efeito conjunto desse conjunto de elementos é a realidade de um país onde o investimento em infraestrutura é metade do que os especialistas sugerem que devia ser, mas onde se gastam dezenas de bilhões de reais em pequenas obras que ou são inúteis, ou poderiam até fazer sentido, mas, definitivamente, não com o uso de recursos federais.

Para sairmos dessa situação de degradação institucional e incentivos perversos, é preciso, em primeiro lugar, considerar as restrições e condições sob as quais opera o sistema político:

Há um forte estímulo para que os parlamentares levem para suas bases benefícios obtidos em Brasília; e

é fato que parlamentares podem ter informações relevantes específicas sobre as demandas locais por bens e serviços públicos que o Poder Executivo não conhece.

Ao mesmo tempo, é preciso reduzir o valor total despendido e o excesso de discricionariedade dos parlamentares na escolha dos gastos, assim como minimizar os riscos de descoordenação; e faz-se necessário recuperar o baixo nível de investimentos públicos da União.

Frente a essas considerações, propõe-se uma reforma que consista em:

Extinguir todas as diferentes modalidades de emendas hoje existentes, substituindo-as por emendas pré-aprovadas pelas comissões temáticas da Câmara e do Senado, conforme já proposto por Hélio Tollini e Paulo Bijos.[10] Essas emendas teriam o potencial de gerar dividendos eleitorais para os parlamentares que “apadrinhassem” a obra, mas estas seriam inseridas como parte de uma estratégia integrada sob a ótica do país como um todo. As comissões são órgãos de decisão coletiva, que farão um “filtro” técnico e viabilizarão a negociação quanto às prioridades a serem atendidas;

Limitar o valor total somado das emendas – individuais, de bancada e de relator – a não mais do que R$ 15 bilhões de reais, a preços de 2023, reduzindo-as dos atuais R$ 38 bilhões;

Tornar obrigatória a execução de todas as emendas,[11] reduzindo o seu papel de instrumento de formação de maioria política, que deve ser buscada por outros instrumentos, como a divisão de poder entre os partidos da base aliada;

Vedar a instauração de novo programa ou novo investimento a partir de emendas parlamentares, bem como a simples aquisição de equipamentos avulsos (retroescavadeiras, caminhões, etc.) e priorizar a alocação dos recursos em obras de manutenção de infraestrutura já existente ou no reforço de dotações de programas propostos pelo Executivo e que já constem do orçamento;

A Lei de Diretrizes Orçamentárias definiria, a cada ano, a partir de proposta do Poder Executivo, os programas e ações passiveis de receber reforço orçamentário mediante emendas parlamentares, no ano seguinte. Também se poderia criar um banco de projetos de investimentos, já previamente analisados e aprovados que, uma vez incluídos no orçamento, poderiam ser objeto de acréscimo de dotação por meio de emendas.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva dos autores, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.