Transferências de renda resolvem muitos problemas sociais, mas não todos

24/07/2020

No contexto atual do Brasil, benefícios sociais focalizados em crianças têm maior poder para redução da pobreza. Contudo, a superação definitiva da pobreza exigirá mais que transferências de renda.

Este artigo mostra que:

  • A pobreza é um fenômeno que atinge mais crianças do que adultos.
  • ¾ das crianças em famílias com rendimento inferior a R$ 89 per capita pertencem a famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família, que já têm instrumentos para garantir que nenhuma família tenha rendimento inferior a R$ 89 per capita.
  • Logo, o efetivo alívio da pobreza por meio da transferência de renda requer que se discutam também as suas estratégias de implementação e a melhoria de programas complementares, tais como o cadastramento e o acompanhamento das famílias beneficiárias.
  • Apesar de todos os seus impactos positivos, a capacidade dos programas de transferência de renda de levar à superação da pobreza intergeracional ainda é bastante limitada.
  • Em particular, o desenvolvimento infantil, considerado um marco-chave para a superação da pobreza entre gerações, requer um conjunto integrado de políticas que vão muito além da transferência de renda em si.
  • Dados recentes da linha de base da avaliação de impacto do Programa Criança Feliz sugerem um quadro preocupante de desenvolvimento infantil e depressão materna entre as famílias de baixa renda brasileiras, reforçando a percepção de que não se pode resumir toda a agenda social brasileira a ações de transferência de renda.

Desde o início da pandemia de Covid-19, com a criação do Auxílio Emergencial e o debate que se seguiu sobre a necessidade de aprimorar a rede de proteção social brasileira, surgiram várias propostas com o objetivo de reformular a estrutura de benefícios sociais em vigor no país.

Entre as diversas propostas de benefícios sociais em discussão, há algumas que focalizam seus benefícios na população adulta (maiores de 18 anos) – como os Projetos de Lei do Senado nº 2.621/2020 e n° 2.742/2020, e o Projeto de Lei da Câmara nº 3.023/2020. Essas propostas parecem se inspirar no modelo do Auxílio Emergencial, originalmente voltado para esse público. Contudo, o Auxílio Emergencial – que pode ser entendido como uma forma de viabilizar o isolamento social necessário durante a pandemia – não tem os instrumentos necessários para combater a pobreza de forma eficiente depois que o choque sistêmico que o motivou arrefecer.

Entre as diversas razões pelas quais poderíamos afirmar isso está o fato de que ele é focado na população adulta. A pobreza, ao menos no Brasil, é um fenômeno que atinge muito mais as crianças do que as demais parcelas da população.

Para mostrar os dados que corroboram esta visão, recorreremos à Síntese de Indicadores Sociais do IBGE.

Na última versão dessa publicação, temos uma avaliação da incidência de pobreza por faixa etária, para diferentes linhas de pobreza. Esses dados estão no gráfico abaixo, em que cada cor representa uma linha de pobreza diferente. Em todos os casos, percebe-se que, mais até do que a concentração em crianças, a proporção de pessoas abaixo da linha de pobreza é estritamente decrescente nas faixas etárias.

A literatura acadêmica sobre linhas de pobreza muitas vezes critica o uso de linhas de caráter essencialmente monetário, como a empregada nesse caso. Afinal, a pobreza muitas vezes se caracteriza por privações que vão muito além da falta de renda: privações nas condições de domicílio, na escolaridade, no acesso a serviços de saúde e saneamento, por exemplo, se acumulam e acentuam tanto a vulnerabilidade das famílias como a sua dificuldade em se emancipar dessa condição.

Por conta disso, muitos pesquisadores utilizam indicadores de pobreza multidimensional para analisar vulnerabilidade, avaliando diversos aspectos das privações sentidas pelas famílias.

Felizmente, a Síntese de Indicadores Sociais também nos permite analisar alguns dos aspectos da multidimensionalidade da pobreza, por faixa etária. Os dados estão indicados no gráfico abaixo. Reforçando os resultados encontrados, o mesmo padrão monotônico que aparece nas linhas de pobreza monetárias se reproduz aqui: quanto maior a faixa etária, menor a proporção de pessoas vulneráveis segundo cada um dos indicadores aqui colocados.

Por fim, os dados de condições de saneamento reforçam a argumentação anterior.

O que esses dados nos mostram? Que a pobreza infantil é um fenômeno real, e multidimensional. Logo, benefícios focalizados em crianças terão maior potência para a redução da pobreza do que outros que, com as mesmas regras, sejam focalizados em outro grupo etário[1].

Contudo, vale destacar que o desafio de alívio da pobreza dessas crianças é muito mais complexo do que a simples instituição de um programa de transferência de renda. O Programa Bolsa Família já dispõe de instrumentos para que nenhuma das famílias identificadas no Cadastro Único tenha renda inferior a R$ 89 per capita, por meio do Benefício de Superação da Extrema Pobreza.

Sendo essa linha bem inferior à linha internacional de US$ 1,90 PPP (equivalente a aproximadamente R$ 150), poderíamos esperar que apenas uma fração muito residual de pessoas estaria situada abaixo dela. Ocorre que, de acordo com a PNAD Contínua de 2019, aproximadamente 6,5% das crianças brasileiras pertencem a famílias nessa condição. Surpreendentemente, ¾ delas pertencem a famílias já beneficiárias do Programa Bolsa Família. Ou seja, essas crianças estão em famílias identificadas e inseridas no Bolsa Família e, pelas regras atuais, não deveriam ter rendimento abaixo de R$ 89 per capita. No entanto, elas estão nessas condições.

Não que o Brasil esteja mal em termos de focalização de políticas sociais: nos estudos realizados pelo Banco Mundial (Banco Mundial, 2015 e 2018), o Programa Bolsa Família tem uma das melhores taxas de focalização na baixa renda quando comparado a programas similares em outros países. O que essa análise sobre a pobreza infantil mostra é que o desafio de superar a pobreza vai muito além de instituir uma renda mínima e acreditar que assim, por mágica, a pobreza será extinta. Ele envolve esforços contínuos de cadastramento, assistência social, atualização cadastral e crítica dos dados de pesquisas estatísticas para se entender como realmente chegar às famílias que precisam dos benefícios sociais[2].

Reconhecemos a importância do aumento de transferências para as faixas mais jovens, tipicamente associadas a fenômenos que tendem a contribuir para a superação da pobreza ao longo do ciclo de vida do beneficiário. Alguns estudos apontam, por exemplo, que a transferência de renda reduz a mortalidade e o trabalho infantil, posterga a gravidez e o casamento, melhora condições de nutrição e saúde, aumenta a escolaridade e o desenvolvimento emocional de seus beneficiários, contribuindo para o aumento do chamado capital humano[3] um recurso extremamente necessário, especialmente em contexto de rápida mudança demográfica[4]. Só estamos chamando a atenção para o fato de que, por trás da estrutura de programas de transferência de renda existe todo um planejamento e implementação de políticas sociais que também precisa ser levado em consideração. Sem propostas para aprimorar essa rede, é muito difícil acreditar que as condições para a implementação de alguma mudança nos programas de transferência de renda sejam espontaneamente satisfeitas.

Como sugerido pelos artigos acadêmicos da literatura internacional, no Brasil, diversos resultados sociais positivos foram observados nas últimas décadas em decorrência, principalmente, da expansão do Programa Bolsa Família. Contudo, apesar de seus efeitos positivos, a capacidade de programas de transferência de renda de promover a efetiva emancipação das famílias da condição de pobreza também tem sido questionada em estudos mais recentes.

Mais precisamente, ainda que esses programas tenham a capacidade de impactar indicadores associados à emancipação das famílias, eles ainda não são capazes de, sozinhos, emancipá-las. Logo, não podem ser vistos como a resposta para todos os problemas sociais que há. Esse alerta é especialmente importante no caso das propostas de renda universal – que tenderiam a capturar recursos de outras políticas sociais para aumentar os seus valores de transferência. Num contexto de forte restrição fiscal como o brasileiro, em que todas as escolhas precisam ser feitas com muito cuidado, é preciso cautela redobrada.

Há algum tempo, a literatura especializada apresenta bons argumentos para que programas como o Bolsa Família sejam combinados com outras políticas desenhadas especificamente para o ciclo de vida da pessoa beneficiada, potencializando seus efeitos ou influenciando processos que as transferências não conseguem encadear isoladamente.

As transferências condicionadas não resolvem, por exemplo, a falta de informação dos pais ou a falta de estímulos adequados necessários ao pleno desenvolvimento das crianças na primeiríssima infância. Elas também não geraram tanto impacto como seria esperado nos indicadores finalísticos de educação e saúde (Fizbein e Schady, 2009), assim como tiveram efeitos limitados sobre a ruptura do ciclo intergeracional de pobreza (Araújo et al., 2018). Por isso, alguns especialistas têm defendido a combinação da transferência com programas complementares, tais como programas de atenção à primeira infância.

Mas, por que a ênfase nos programas de primeira infância? Durante essa fase da vida, estímulos inadequados ou a falta de estímulos podem provocar efeitos negativos no desenvolvimento cerebral. Para agravar, a literatura científica indica que atrasos no desenvolvimento infantil na primeira infância são dificilmente revertidos no futuro (Brasil, 2017). Além disso, o retorno sobre o investimento feito na primeira infância é significativamente maior nos primeiros anos vida: estudos recentes chegam a situar essa taxa em 13,0% ao ano e apresentar uma razão benefício-custo de 6,3 (García et al. 2020).  

O retorno diferencial do investimento nos primeiros anos de vida está relacionado ao desenvolvimento das habilidades cognitivas, como raciocínio lógico e capacidade de resolver problemas, e não cognitivas (ou socioemocionais), como autonomia, motivação, persistência e autocontrole. A aquisição precoce dessas habilidades aumenta o potencial de desenvolvimento de novas habilidades no futuro, gerando um círculo virtuoso de crescimento pessoal com repercussões no domicílio (Heckman e Karapakula, 2019-A, Brasil, 2017). Logo, é mais importante concentrar esforços em estimular o desenvolvimento de crianças em desvantagem na primeira infância do que tentar remediar a desvantagem ao longo dos anos seguintes, seja com políticas educacionais ou com políticas de transferências condicionadas (Heckman 2013; Brasil, 2017; Heckman e Karapakula, 2019).

O Brasil já possui diversas iniciativas direcionadas à primeira infância em todas as esferas de governo. A política pública mais abrangente dessa natureza no país é o Programa Criança Feliz, do governo federal[5], que atualmente é objeto de um estudo controlado aleatorizado conduzido por um consórcio de universidades federais.

A linha de base dessa pesquisa (Brasil, 2020) avaliou as condições de desenvolvimento de 3.242 crianças, espalhadas em diversos municípios, nas cinco regiões do país. Os dados desse primeiro levantamento mostram, por exemplo, que menos de 10% delas tinha algum material de leitura em casa, i.e. livro ou revistinha; que apenas 50% da crianças estavam com a vacinação completa em dia; que mais de 25% das mães apresentavam algum tipo de sintoma depressivo no momento da coleta da informação.

Diante do fato de que 95% das crianças dessa amostra pertencem a famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família (ainda que não sejam uma amostra representativa das crianças do Programa), retornamos brevemente à motivação deste artigo: a transferência de renda, sozinha, não é a solução para todos os problemas sociais. É preciso separar orçamento para outras ações, principalmente para aquelas associadas à primeira infância que ainda precisam de recursos para universalizar o seu atendimento. Em termos mais abrangentes, neste momento em que se discute a expansão dos programas de transferência de renda brasileiros, é preciso considerar também a necessidade de financiamento de políticas que desenvolvam o potencial de crianças e jovens pobres, e que possam ajudar as famílias a quebrar seu ciclo intergeracional de pobreza.


Referências:

Araujo, M., Bosch, Mariano, Schady, Norbert. Can Cash Transfers Help Households Escape an Intergenerational Poverty Trap? The Economics of Poverty Traps. University of Chicago Press (2018).

Souza Cruz, Rebeca Carmo de, Leides Barroso Azevedo de Moura, and Joaquim José Soares Neto. "Conditional cash transfers and the creation of equal opportunities of health for children in low and middle-income countries: a literature review." International journal for equity in health 16.1 (2017): 161.

Banco Mundial. The State of Social Safety Nets 2015. Washington, DC: World Bank (2015).

Banco Mundial. The State of Social Safety Nets 2018. Washington, DC: World Bank (2018).

Brasil. Programas Sociais de Primeira Infância: Experiências Brasileiras e Internacionais. Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate N. 28. Brasília, DF: Ministério do Desenvolvimento Social; Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (2017).

______. Estudo de Linha de Base da Avaliação de Impacto do Programa Criança Feliz. Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate N. 35. Brasília, DF: Ministério da Cidadania; Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (2020).

Duflo, E. Grandmothers and granddaughters: old age pensions and intra-household allocation in South Africa. The World Bank Economic Review, Washington, v.17, n.1, p.1-25, 2003

Fiszbein, Ariel, and Norbert R. Schady. Conditional cash transfers: reducing present and future poverty. The World Bank, 2009.

García, Jorge Luis, et al. "Quantifying the Life-Cycle Benefits of an Influential Early-Childhood Program." Journal of Political Economy 128.7 (2020): 000-000.

Heckman, J. J., R. Pinto, and P. A. Savelyev. Understanding the mechanisms through which an influential early childhood program boosted adult outcomes. American Economic Review 103 (6), 2052–2086 (2013)

Heckman, James J., and Ganesh Karapakula. The Perry Preschoolers at late midlife: A study in design-specific inference. No. w25888. National Bureau of Economic Research, 2019.

Heckman, James J., and Ganesh Karapakula. Intergenerational and intragenerational externalities of the Perry Preschool Project. No. w25889. National Bureau of Economic Research, 2019 - A.

Molina Millan, Teresa, et al. "Long-term impacts of conditional cash transfers: review of the evidence." The World Bank Research Observer 34.1 (2019): 119-159.

______________________. Long-term impacts of conditional cash transfers in Latin America: Review of the evidence. No. IDB-WP-732. IDB Working Paper Series, 2016.

Olson, Zachary, Rachel Gardner Clark, and Sarah Anne Reynolds. "Can a conditional cash transfer reduce teen fertility? The case of Brazil’s Bolsa Familia." Journal of health economics 63 (2019): 128-144.

Valencia Lomelí, Enrique. "Conditional cash transfers as social policy in Latin America: An assessment of their contributions and limitations." Annual Review of Sociology, 2008, Vol. 34 (2008), pp. 475-498

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.

[1] O raciocínio aqui aplicado não vale somente para as crianças: benefícios focalizados em jovens tenderão a ter maior capacidade para reduzir pobreza do que benefícios voltados a adultos. Benefícios voltados a adultos terão maior capacidade para reduzir pobreza do que benefícios voltados a pessoas de maior idade.

[2] Já analisamos algumas das complexidades envolvidas na análise de políticas sociais em texto anterior: https://blogdoibre.fgv.br/posts/tres-familias-em-uma-uma-cronica-sobre-complexidade-da-protecao-social-brasileira.

[3] Molina Millan et al. (2019), Souza Cruz et al. (2017), Molina Millan et al. (2016), Fiszbein e Schady (2009) e Valencia (2008) sintetizam alguns desses impactos de programas de transferência de renda.

[4] É possível que haja resistências, em alguns setores, a benefícios mais elevados direcionados para crianças e jovens, por se temer seus efeitos sobre as taxas de natalidade. Entretanto, as evidências coletadas no Brasil e em outros países mostram que programas de transferências de renda não aumentam as taxas de fertilidade entre pobres. Ao contrário: em alguns contextos, essa taxa tende a cair aproximando as mulheres pobres das não-pobres (ver Olson, 2019). 

[5] Outras iniciativas nesse sentido são: o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Infantil (Padin), do Ceará; o Programa Família que Acolhe (FQA), do município Boa Vista-RR; o Primeira Infância Melhor (PIM),  do Rio Grande do Sul, que tem como referência a metodologia do programa cubano Educa a tu Hijo; o Programa Mãe Coruja Pernambucana. Vários desses programas, inclusive, contribuíram para o desenho do programa federal.

Comentários

Denis Edgard Botelho
Filho, parabéns pelas colocações tão abrangentes e muito claras pelas soluções apresentadas por você a cada entrevista. Sinto muito orgulho do seu trabalho, profissionalismo e de você. Bjs do seu pai.

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