Blog do IBRE

Embora a PEC 45/2019 tenha sido encaminhada ao Congresso no começo de abril de 2019 – ou seja, há quase 18 meses –, foi somente recentemente, com a perspectiva de avanços mais concretos na tramitação de tal proposta, que um grupo de economistas, analistas e tributaristas se reuniu para passar a criticar ferozmente essa sugestão de reforma da tributação indireta.

Importante destacar que, pelo menos desde 2017, a OCDE – grupo ao qual o Brasil almeja ingressar, o que traria diversos tipos de benefícios para o país, sobretudo ao longo do processo de adesão – tem apontado o seguinte diagnóstico e recomendação no que tange ao sistema tributário brasileiro:

“Reduce distortions in the tax system. Less onerous and distortive indirect taxes would contribute to faster productivity gains by reducing tax compliance costs and raise productivity.”

“Recommendations: Consolidate indirect taxes at the state and federal levels and work towards one value added tax with a broad base, full refund for input VAT and zero-rating for exports.”

A PEC 45/2019 não propõe nada muito diferente do modelo já adotado por boa parte dos países há algumas décadas e das recomendações da OCDE. Sim, há todo um trabalho árduo de se desenhar a transição do caótico e pouco transparente sistema atual para o novo, levando em conta todas as idiossincrasias brasileiras e evitando mudanças abruptas. Com efeito, essa reforma, sem deixar de reconhecer os novos desafios colocados para a tributação associados a inovações tecnológicas, propõe basicamente um catching-up do Brasil em relação à prática adotada pela ampla maioria dos países na tributação indireta.

Nesse contexto, eu preparei, a pedido do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), uma nota técnica buscando quantificar alguns dos efeitos da eventual aprovação da reforma tributária consubstanciada na PEC 45/2019. Essa nota foi publicada em junho deste ano, e está disponível publicamente no site do CCiF (aqui). O próprio título da referida nota já deixa claro que o objetivo foi o de aquilatar os impactos macroeconômicos da referida reforma - e não os impactos setoriais/regionais e, ainda, outros efeitos redistributivos (voltarei a esse assunto mais à frente). Estimei um ganho de cerca de 20% de PIB potencial em 15 anos com essa reforma, considerando apenas os efeitos de primeira ordem (e 24% no longo prazo).

Um post recente publicado no blog do IBRE, de autoria de três integrantes desse grupo de críticos recentes da PEC 45 – José Roberto Afonso, Vagner Ardeo e Geraldo Biasoto Jr. (os dois primeiros meus colegas de IBRE/FGV) – direcionou pesadas críticas à metodologia e aos resultados de meu estudo, concluindo que: “Enfim, uma autêntica reforma tributária exige mais conhecimento e debate técnico e, sobretudo, atualizar diagnóstico, apresentar simulações e assumir posições para participar de um debate construtivo.” [1]

De fato, não sou especialista em tributação, embora passe longe de ser um leigo nesse assunto. Mas aqueles que estão no CCiF conhecem bastante sobre esse tema – e vêm se dedicando exclusivamente a desenhar uma proposta de reforma da tributação indireta ao menos desde 2015[2]. Em conjunto, elaboramos o estudo supracitado – que, como qualquer exercício que envolve econometria e tem um olhar mais agregado, macroeconômico, tem suas limitações. Contudo, isso não significa dizer que outras abordagens também não tenham outros tipos de limitações – e é por isso que muitas vezes estudos mais macro e aqueles mais micro/setoriais se complementam.

Algumas das críticas colocadas por Afonso, Ardeo e Biasoto são pertinentes. De fato, pode haver alguma imprecisão nas estimativas de gasto tributário preparadas pela Receita Federal (umas das variáveis que utilizei para estimar o impacto da PEC 45 é o gasto tributário federal com tributos indiretos). Ademais, como eles pontuam, em praticamente nenhum país do mundo que adota o modelo de tributação indireta do IVA há uma alíquota única (e sim 2 a 3 em média, chegando a meia dúzia em alguns países – considerando alíquotas zeradas e isenções)[3].

Contudo, o texto crítico ao meu estudo deixa evidente que a vontade de criticar é muito maior do que a de compreender e debater construtivamente, buscando alguma convergência[4]. Isso fica evidente não somente no fato de que os autores não apontam nenhum tipo de sugestão de alteração na PEC 45/2019 – e/ou estudo alternativo de impacto da reforma ou ainda uma proposta de reforma alternativa –, como nas seguintes passagens do texto deles:

“Também a respeito da metodologia, cabe destacar que a empregada na referida nota supõe uma convergência gradativa e linear dos valores das variáveis exógenas estruturais/institucionais do sistema, até 2045, para valores observados na economia dos EUA em torno de 2016”. (...)

“A grande questão é a pertinência de um ajuste deste gênero. Será que sem trazer empresários e bancos americanos para o Brasil, nosso gasto privado em P&D se expandirá? Será que sem trazer as escolas americanas para o Brasil nosso PISA terá um comportamento tão bom? Ao que parece, se supõe que, por mágica, a implantação do IBS transporia a estrutura industrial e a financeira dos Estados Unidos para o Brasil”.

Tais trechos denotam que eles não entenderam o arcabouço analítico que utilizei, e menos ainda o que simulei. O exercício mencionado no parágrafo acima não constituiu a simulação para avaliar os impactos da PEC 45/2019. Tratou-se apenas de uma simulação-teste, para atestar algumas propriedades do arcabouço analítico utilizado (no fundo, um modelo neoclássico de crescimento com produtividade endógena, complementado com vários outros blocos, monetários/financeiros, fiscais, reais, dentre outros).

Essa simulação-teste serviu para apontar que, com base no sistema de equações estimado e utilizado, caso os valores atuais das variáveis exógenas microeconômicas/institucionais brasileiras convirjam, até 2045, para os valores observados dessas mesmas variáveis em 2016 nos EUA (o que ocorreria por meio de “reformas” aprovadas pelo sistema político), o Brasil atingiria um PIB per capita, em 2045/50, semelhante àquele dos EUA em 2016. Ou seja: meu “modelão” gera convergência condicional como um resultado (e não como uma premissa). É só para isso que serve o exercício colocado no parágrafo anterior.

Já os impactos da PEC 45/2019 foram simulados usando esse mesmo arcabouço, mas sensibilizando apenas 4 variáveis exógenas do sistema, as quais tendem a ser afetadas por essa reforma específica. Os valores adotados para essas 4 variáveis, bem como suas trajetórias ao longo do tempo, de fato são premissas exógenas – e poderiam ser questionadas, o que os autores da nota não fizeram (e em nenhum caso foi adotado o valor dos EUA como um referencial...).

O impacto dessas variáveis sobre PIB e produtividade, dentre outras variáveis endógenas do sistema, é mapeado a partir de diversas equações estimadas econometricamente, as quais buscam identificar relações de causalidade entre diversas variáveis mais agregadas (ao menos do ponto de vista de antecedência temporal). Como são modelos, por definição correspondem a uma simplificação da realidade. Mas a simulação-teste descrita acima indica que esse arcabouço como um todo não é “de se jogar fora” (e ele está em constante aprimoramento, convém destacar).

No mais, são vários os pontos colocados por eles que merecem comentários mais pontuais:

- “Em nenhum outro país, neste momento, está-se discutindo reforma tributária de forma tão intensa como no Brasil, isso em meio à inédita pandemia internacional de saúde no pós-guerra”.

Sim, porque nenhum outro país tem um sistema tributário tão caótico como o Brasil – algo que é apontado não somente pelo agora questionado Doing Business, mas também por vários outros levantamentos (como o Tax Complexity Index e o subcomponente Tax Compliance do Índice de Liberdade Econômica do Fraser Institute) e especialistas (como a professora Rita de La Feria, dentre outros). O tamanho astronômico do contencioso tributário brasileiro (ver aqui um levantamento recente de pesquisadores do Insper) é a mais pura materialização prática disso – e é muito difícil creditar isso somente a questões processuais da Receita Federal e dos Fiscos estaduais, como sugerem alguns críticos da PEC 45/2019.

- “Nenhum especialista sugeriria e nenhum governo imaginaria aumentar a tributação sobre as vendas no mercado doméstico, sobretudo sobre os serviços, o epicentro mundial da recessão, com inevitável aumento de sua carga tributária global”.

O desenho proposto pela PEC 45/2019 não eleva a carga tributária agregada sobre o consumo. O período inicial de testes de dois anos serve exatamente para calibrar a alíquota do IBS de modo a manter a carga inalterada. Sim, há uma redistribuição setorial, ao longo de 10 anos, com alguns serviços prestados às famílias passando a ter uma carga maior do que a atual (sobretudo aqueles que não estão inseridos no regime Simples/MEI, o qual permanece intacto com a reforma da PEC 45/2019). No mais, eu questiono os três colegas: qual a justificativa para serviços terem uma carga mais baixa do que dos bens? Do ponto de vista de progressividade/regressividade e bem-estar agregado, o ideal seria exatamente o contrário: vários serviços (com exceção daqueles que já são hipertributados no Brasil, como energia elétrica e telecomunicações – e que seriam desonerados com a PEC 45/2019) são “produtos superiores”, sendo mais consumidos pelos mais ricos do que pelos mais pobres (como explorei em maior detalhe aqui, a partir de dados da POF 2017/18).

- “Neste momento, toda a energia política dos brasileiros poderia estar sendo direcionada a controlar a epidemia e a combater a recessão, ao contrário de ser desperdiçada em discussões de reforma tributária, ainda mais quando alguns projetos só virão a vigorar em anos ou década”.

Interessante notar que, na crítica anterior, falam de um aumento da carga sobre o consumo de serviços bem em meio à recessão da Covid-19, mas na crítica logo acima falam que é um desperdício discutir agora projetos que só terão efeitos no médio e longo prazos... De fato, as mudanças de preços relativos geradas pela PEC 45/2019 somente começam a ocorrer, e gradativamente, a partir do terceiro ano subsequente à eventual aprovação da reforma. No mais, toda e qualquer reforma que eleve o potencial de crescimento do país será crucial para saldar os 20 p.p. do PIB a mais de dívida pública que teremos após esta crise (aqui uma simulação que preparei para avaliar a trajetória da dívida pública brasileira até 2036 em vários cenários, incluindo um em que a PEC 45/2019 seria aprovada). Portanto, mais do que nunca essa e outras reformas que elevem o potencial de crescimento devem ser discutidas, amadurecidas e implementadas. O que não significa dizer que políticas mais voltadas ao curto prazo, de estímulo à demanda, não devam ser introduzidas e/ou reforçadas.

- “Vale destacar que ao se trabalhar, em simultaneidade, com dois sistemas tributários distintos, o tempo gasto para pagar impostos nos 10 anos de transição será consideravelmente afetado (sendo que uma hipótese natural seria considerar que ele pode imediatamente dobrar), o que não é levado em consideração no modelo, que admite que o mesmo se manterá inalterado, e onde essas e demais variáveis retiradas da publicação Doing Bussiness são calibradas para convergir aos resultados encontrados na América Latina”.

Bem, em primeiro lugar, os indicadores que foram sensibilizados em minha modelagem foram 3 subcomponentes do indicador Business Regulations, que é um dos 5 grandes componentes do Índice de Liberdade Econômica, do Fraser Institute. Não tem nada a ver com o Doing Business do Banco Mundial (mais uma evidência de que não leram meu trabalho com atenção). O que seria criticável em meu exercício é a premissa adotada, de que a PEC 45/2019 levará o valor desses indicadores, no Brasil, para os valores já observados hoje no restante da América Latina (os quais são bem inferiores à média/mediana globais, vale notar). No mais, sobre o aumento da complexidade por conta de dois sistemas distintos convivendo por 10 anos: é um custo de transição que realmente pode emergir, mas que seria, por definição, temporário (e o CCiF propõe a extinção imediata de várias obrigações acessórias atuais para compensar isso). No mais, dizer que os custos de conformidade irão dobrar pressupõe admitir que a complexidade do novo sistema é exatamente igual ao do atual (o que não é verdade[5]).

- “A nota para o CCiF é contraintuitiva à luz dos gráficos a seguir, pois diminuiu fortemente o custo de se pagar impostos no Brasil ao mesmo tempo em que a economia estagnava”. “Se o passado recente brasileiro não evidenciou que menor custo de compliance tributário provocasse crescimento, cabe questionar até aonde uma proposta como IBS realmente provocará mais redução daquele custo e realmente simplificará à luz de regras inusitadas para sua apuração.”

Os autores constataram que o número de horas necessário para pagar impostos no Brasil apurado pelo Doing Business caiu bastante de 2017 em diante (depois de ficar estabilizado por vários anos) e mesmo assim o PIB brasileiro ficou relativamente estagnado em 2017-19. Bem, em primeiro lugar, é sabido que o PIB, no curto prazo, depende muito mais de diversos fatores ligados à demanda (externa e interna) do que ao potencial/capacidade de oferta - sobretudo em uma economia que vem operando bem aquém do pleno-emprego desde 2016. Em segundo lugar, há toda uma literatura empírica apontando que os efeitos de várias reformas no ambiente de negócios não se materializam imediatamente. Em terceiro lugar, mesmo que o número de horas para pagar impostos tenha caído no Brasil de 2017 em diante segundo a apuração do Banco Mundial, em termos absolutos nosso país continuou sendo um outlier, com um valor quase 5 vezes maior do que a média da América Latina & Caribe e 9 vezes maior do que a média da OCDE...

Há vários outros pontos colocados pelos autores que eu poderia retrucar, mas eu prefiro poupar o leitor de discussões menores e caminhar logo para algumas considerações finais.

Primeiramente, é importante destacar que há sim outros estudos apontando impactos favoráveis e relevantes sobre a economia brasileira de propostas de reformas nos moldes da PEC 45/2019, a partir de abordagens técnicas bem distintas daquela que utilizei.

Alguns desses estudos são mais antigos, mas simularam reformas muitos semelhantes àquela colocada pela PEC 45/2019. Lledo 2005, por meio de um modelo CGE dinâmico, estimou que a substituição de PIS, Cofins, IOF e CPMF por um IVA Federal elevaria o PIB brasileiro em 9% no longo prazo. Pereira & Ferreira 2010, por meio de um modelo recursivo dinâmico, estimaram que a criação de um IVA Federal, uma desoneração total dos investimentos e uma desoneração parcial da folha salarial (não neutra, com redução da carga total), elevaria o PIB brasileiro em 14% a 17% no longo prazo. Mais recentemente, Oliveira 2020, usando um modelo CGE dinâmico com aberturas setoriais e regionais (para cada um dos estados brasileiros, mais o DF), apontou um ganho de 5,3% de PIB para o Brasil no longo prazo com a introdução de um IVA Nacional, englobando PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS e com alíquota única de 25% (ver aqui um post meu no Observatório de Política Fiscal do IBRE em que mostro que essa estimativa de ganho de PIB de Oliveira não é incompatível com minha, uma vez que ele considera apenas parte dos efeitos que eu levei em conta em meu estudo). Orair & Gobetti 2019 apontam que o IBS com alíquota única de 26,9% (estimativa deles de alíquota neutra, ignorando que alguns produtos que geram externalidades negativas, como bebidas alcoólicas, combustíveis de origem fóssil e outros, poderiam ter uma tributação ainda maior, por meio do Imposto Seletivo previsto pela PEC 45/2019 – o que reduziria a alíquota neutra do IBS), geraria uma menor regressividade da tributação indireta no Brasil do que no sistema atual (e esse resultado poderia ser potencializado com a adoção do mecanismo de isenção personalizada/tax refund proposto pelo CCiF para alguns produtos, como aqueles da cesta básica e talvez para gastos com educação e saúde).

Em segundo lugar: há estudos mostrando que uma reforma muito semelhante àquela proposta para o Brasil por meio da PEC 45/2019 – que foi a introdução do GST na Índia a partir de 2017 - também gerará impactos favoráveis e relevantes sobre o PIB daquele país. O caso da Índia é interessante, pois é um país em desenvolvimento, com elevada informalidade e um desenho federativo muito parecido com o brasileiro. Lá a reforma foi feita sem transição, o que gerou bastante ruído e acabou demandando a adoção de 6 alíquotas (ainda assim uma situação bem melhor do que a vigente até então, a qual inviabilizava a existência de um mercado unificado indiano para vários produtos). Nessa mesma linha, Chen 2017 aponta que uma eventual eliminação da dispersão das alíquotas do IVA, com a adoção de uma alíquota única, teria o impacto de elevar a PTF chinesa em 7,9%. Um outro trabalho aponta, para o caso colombiano, que um IVA com crédito financeiro elevaria o PIB e a produtividade daquele país em 5%, ao passo que um tributo sobre a produção, cumulativo, reduziria o PIB em cerca de 15%.

Por fim, um trabalho bastante recente de economistas do FMI, utilizando uma base de dados inédita contemplando 30 países da OCDE ao longo de quase 50 anos, apontou que, quanto mais o desenho dos sistemas de tributação indireta dos países se aproxima de um IVA nacional com alíquota única e ampla base de incidência (isto é, todo o consumo das famílias, de bens e serviços), maior o impacto positivo sobre o crescimento potencial do PIB. Trata-se, sem dúvida, de uma evidência bastante robusta suportando o modelo de tributação indireta proposto pela PEC 45/2019.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.