Aspectos políticos e econômicos da ampliação dos programas de transferência de renda no pós-pandemia

16/10/2020

O consenso político atual passa pela ampliação dos programas de transferência de renda para as pessoas mais vulneráveis e esse é o ponto de partida para qualquer assunto relevante de natureza política e econômica daqui para a frente.

Curiosamente, esse consenso não surgiu depois da crise de 2015. Apesar da maior pobreza, informalidade e das condições fiscais da época serem, sob certos aspectos, muito melhores do que agora, esse tema foi marginal. Uma resposta para esse paradoxo é que o trauma social trazido pela pandemia foi diferente de 2015. O contraste entre as situações mostra o papel das narrativas econômicas.

Em “A Consciência de um liberal”, o economista norte americano Paul Krugman, observa que políticas bem avaliadas pela população tendem a ser perpetuadas por programas políticos alternativos porque o custo de eliminá-los é muito elevado. Foi assim com o New Deal que foi mantido pelos governos republicanos que se seguiram à F. D. Roosevelt e está sendo assim agora no Brasil.

Um exame objetivo do tema passa por três questões. A primeira, que não está presente na maior parte das análises, é saber os detalhes da proposta: definição do público alvo, abrangência, objetivos, incentivos e governança são elementos importantes de qualquer política. O programa Bolsa Família é nossa melhor experiência e qualquer mudança deve ser muito bem estudada. Por enquanto, estamos no escuro.

A segunda questão que preocupa a maior parte dos analistas é com o financiamento do programa. Existem várias alternativas: reestruturação de programas sociais menos eficientes, controle de salários dos funcionários públicos, em particular, a regulamentação do teto remuneratório e medidas tributárias como a redução de renúncias fiscais, criação de faixas de tributação no imposto de renda ou a volta da tributação sobre lucros e dividendos.

Esses dois aspectos do problema são interligados, pois a depender do alcance do programa, mais recursos serão necessários para financiá-lo e maiores serão os limites políticos para a sua viabilização que exigirá reestruturações orçamentárias mais complexas. Megalomania normalmente faz muito mal à saúde.

A terceira questão passa por conciliar o programa com o arcabouço vigente de regras fiscais. A maior parte dos analistas sugere a permanência do programa no teto de gastos. Evidentemente, isso passa por conseguir uma acomodação do programa a partir de uma restruturação das despesas que estejam submetidas ao teto. O universo de soluções para o financiamento do programa é, portanto, bastante restrito.

Outra sugestão é que o programa fique fora do teto de gastos. Com financiamento apropriado, a medida seria neutra para o déficit fiscal que é o indicador relevante para a sustentabilidade, mas seria preciso reforçar sua governança. Nessa proposta, mais soluções de financiamento são possíveis com uma mescla entre medidas de receita e de despesa. Em ambos os casos, o tempo corre contra, principalmente, em função das eleições.

Uma alternativa que surgiu no horizonte político é a renovação do orçamento de guerra e a manutenção do programa em caráter extraordinário, mas com alcance mais bem delineado, enquanto não há resposta definitiva para o tema. A LRF só exige financiamento com corte de gastos ou aumento de receita para as despesas de caráter continuado que são os programas com duração superior a dois anos.

A dimensão do programa importa para sua viabilidade financeira, mas também pelo custo de oportunidade que tal decisão representará para a política fiscal e as perspectivas de crescimento do país. Em primeiro lugar, na saída da crise, será necessário apresentar uma perspectiva para estabilizar a dívida pública. Em segundo lugar, é necessário manter algum apoio para o setor privado por mais tempo e criar espaço fiscal para ampliar investimentos públicos que não repõem a depreciação. Em terceiro lugar, a reforma tributária tende a avançar apenas se o governo federal utilizar recursos para financiar alguns “perdedores” por algum tempo e isso se mistura com a reforma do pacto federativo. Todas essas agendas são muitas intensivas em orçamento.

Na definição dessas políticas cabe perguntar até que ponto é melhor consumir ou investir os recursos ou qual a melhor combinação entre criar empregos, transferir rendas e avançar em reformas que gerem crescimento de longo prazo. Como essas políticas devem ser combinadas ao longo do tempo para criar melhores condições de recuperação econômica, menor pobreza e crescimento de longo prazo? Essa solução, que ninguém conhece, reflete convicção dos agentes políticos sobre aspectos objetivos da recuperação ou populismo fiscal?

Essas decisões devem refletir o país que queremos. A sociedade parece ter escolhido um caminho decorrente de uma percepção de que o governo transfere rendas com mais competência do que investe. Ou que é mais importante, nesse momento, igualar as oportunidades da população mais pobre do que gerar novos empregos. Essas escolhas estão implícitas, mas é necessário que elas sejam melhor apresentadas.

Este artigo foi originalmente publicado pelo Broadcast da Agência Estado em 15/10/2020, quarta-feira com o título "Desafios e limites para a ampliação dos programas de transferência de renda".

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.

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