Como resolver a crise dos Estados?

15/05/2019

O Instituto Brasileiro de Economia (FGV IBRE), em parceria com o Jornal Valor Econômico, organizou no dia 6 de maio um seminário sobre a crise financeira dos Estados, em Brasília, com título análogo ao deste artigo. Neste evento, estiveram presentes dois ex-Ministros da Fazenda, quatro Secretários de Fazenda e vários outros técnicos e especialistas para debater as alternativas disponíveis para resolver a crise dos Estados em um debate bastante propositivo.

Os temas escolhidos para o seminário foram: (i) as dívidas estaduais, (ii) a folha de pessoal dos servidores (ativos e inativos), (iii) o financiamento do investimento; e (iv) a tributação. Esse seminário foi um esforço da agenda de pesquisa do IBRE/FGV que tem se dedicado desde o início do ano a construir uma agenda positiva em torno desse assunto. A partir desse evento, vou elencar alguns pontos que foram discutidos no debate pelos vários participantes e acrescentar algumas sugestões a partir de impressões pessoais.

Dentre os vários assuntos discutidos, o grande consenso obtido no seminário está, a meu ver, na necessidade de reformar as despesas com pessoal, incluindo os ativos e inativos. Os dados mostram que o crescimento real do gasto com folha dos servidores entre 2007 e 2014 foi de 6,9%. Depois, entre 2015 e 2018, o padrão de crescimento dessa despesa foi bastante alterado desacelerando para um crescimento real de 1,39% na média desse período. Ou seja, há um ajuste fiscal bastante expressivo em curso, mas a dificuldade é que o tamanho do problema é ainda maior.

O padrão de ajuste, por sua vez, é bastante diferente entre as despesas com servidores ativos e servidores inativos. As despesas com pessoal ativo estão em queda desde 2015 enquanto as despesas com pessoal inativo continuam subindo. A principal razão para esse fenômeno é que os governos estaduais interrompem seus concursos, mas os servidores continuam se aposentando. Assim, há uma compressão na quantidade de servidores ativos: a razão entre a despesa com ativo e inativo que foi de 2,15 em 2006, atualmente está em 1,16.

Esse processo claramente não é sustentável e aí que entra a importância da reforma da previdência que, nos Estados, reduzirá a passagem da vida ativa para a inatividade dos servidores reduzindo a pressão por novos concursos públicos e dando um pouco mais de vida para esse processo de ajuste nas contas de pessoal. Assim, é desejável que a reforma da previdência seja aprovada, depois de amplamente debatida no Congresso Nacional.

Tabela 1–Despesas de pessoal do Estados (Em R$ bilhões de março de 2019)

Ano

Ativos

Inativos

Total

Ativos/      Inativos

Crescimento real (%)

2006

142,2

66,1

207,5

2,15

n.d.

2007

148,1

69,4

215,9

2,13

4,04

2008

160,8

71,9

231,8

2,24

7,39

2009

171,7

77,4

248,1

2,22

7,04

2010

188,1

85,9

272,9

2,19

9,96

2011

195,4

92,1

286,3

2,12

4,94

2012

210,7

103,4

312,8

2,04

9,26

2013

218,9

112,6

330,2

1,94

5,54

2014

232,2

123,0

353,6

1,89

7,11

2015

225,9

134,9

359,1

1,67

1,54

2016

217,0

143,6

358,9

1,51

-0,06

2017

210,0

153,3

361,3

1,37

0,68

2018

209,5

166,2

373,6

1,26

3,40

 Fonte: IPEA.

Uma questão de fundo é porque os mecanismos de controle atuais não foram efetivos em controlar essa despesa. Atualmente, existem duas regras fiscais que controlam as despesas com pessoal. A primeira foi definida pela LRF que estipula limites para a razão entre a despesa com pessoal e a receita corrente líquida. Uma vez que haja descumprimento desses limites, existem alguns mecanismos de correção dessa despesa.

Houve inúmeros problemas no controle dessa despesa que vão desde a aferição do indicador que em alguns casos excluía gastos com pensionistas até a exclusão do valor do imposto de renda recolhido dos servidores. Também existe problema de desenho, pois se ocorre uma queda de receita em função de uma crise econômica, esse indicador pode se elevar e causar o descumprimento do limite mesmo que o Estado não tenha contratado nenhum servidor nem concedido nenhum reajuste salarial. Outra crítica relevante, realizada no seminário, é que a LRF não estabeleceu nenhum tratamento específico para as despesas previdenciárias.

Outra consideração foi de que, na prática, os limites estipulados pela LRF de 60% da RCL se revelaram amplos, pois mesmo os Estados que os cumpre possuem várias dificuldades financeiras para manter as contas em dia. Assim, argumentou-se que esses limites deveriam ser menores.

A segunda regra foi estabelecida pela Lei Complementar 156/2016 que renegociou as dívidas estaduais e que exigiu como contrapartida um limite para as despesas primárias, exclusive capital, que deveria crescer pela taxa de inflação. Como a principal despesa dos Estados é a despesa com pessoal, atender esse limite significar exercer maior controle sobre esse item da despesa. O controle de despesa primária corrente durou por apenas dois anos após a celebração dos contratos de renegociação de dívida, mas deveria ser mantido para situações de desalinhamento do limite da LRF, pois é o mecanismo de correção da despesa que me parece mais factível.

O Governo Federal tem divulgado a intenção de oferecer um novo pacote de socorro financeiro para os Estados com novas contrapartidas fiscais por um prazo de quatro anos. Me parece mais interessante, sem prejuízo desse socorro, oferecer instrumentos adicionais para os Estados poderem se organizar em uma perspectiva de mais longo prazo.

Nesse caso, uma alternativa seria modernizar a LRF, no caso específico da seção de controle da despesa com pessoal, para:

  1. Ajustar os critérios de mensuração das despesas com pessoal uniformizando os conceitos e incluindo todas os itens dessa categoria de despesa, incluindo também os benefícios aos servidores;
  2. Definir uma limitação para o gasto com pessoal que deveria crescer apenas pela inflação, caso o Estado descumpra seu limite e durante todo o período de descumprimento;
  3. Evitar incorporação de gratificações salariais no cálculo dos benefícios previdenciários;
  4. Reduzir gradativamente os limites de 60% para 50% da Receita Corrente Líquida ao longo dos próximos 20 anos.

Essas propostas, contudo, não eliminam a necessidade de se avançar na questão previdenciária.

Uma legislação com esses mecanismos de ajuste pode oferecer maior controle para as despesas dos Estados e aperfeiçoar o regramento fiscal vigente. Nesse tema, é mais importante dar um sentido de direção e organização de longo prazo para as finanças estaduais do que oferecer mecanismos temporários, que apesar de serem indispensáveis, não resolvem estruturalmente o problema.

Esse debate tem um relevante aspecto de economia política federativa que se expressa em um sentimento de injustiça por parte dos Estados que não passam por dificuldades financeiras, mas que se sentem prejudicados por não receberem nenhum tipo de ajuda.

Uma alternativa seria oferecer a esses Estados linhas de financiamentos mais atrativas que as oferecidas aos Estados que precisam de ajuda. Assim, enquanto alguns Estados têm que ajustar suas despesas, outros têm incentivos para realizarem mais investimentos, tornando essas medidas mais alinhadas com o ciclo econômico.

Esse conjunto de ações é um primeiro passo de uma ampla reforma fiscal que ainda deve tratar da ampliação das fontes de arrecadação dos Estados de modo a oferecer uma alternativa ao atual quadro de estrangulamento financeiro que os governos estão submetidos em todos os níveis e que já se mostraram pouco efetivos em resolver o problema fiscal e macroeconômico do país.


As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

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