Blog do IBRE

Samuel Pessôa criticou nosso livro “As políticas da política” na Folha de São Paulo de 26/07 , ao que respondemos no mesmo jornal em 29/07.

Pessôa publicou novo comentário, agora neste Blog, seguindo a conversa. Agradecemos a oportunidade de responder, em especial pelo espaço ampliado, mas tentaremos não abusar da paciência do leitor.

Antes de responder às objeções apresentadas, entretanto, é necessário limpar o terreno, esclarecendo pressupostos do livro que nos parecem subjacentes às críticas apresentadas.

Um: o livro não se dedica a uma avalição comparada dos governos FHC e Lula/Dilma. Analisa a trajetória das políticas federais brasileiras desde a Constituição de 1988, com especial interesse para as políticas com impactos sociais, entendidos de forma multidimensional. Trata-se, a nosso juízo, da primeira análise dessa envergadura, tanto em termos temporais quanto temáticos. As análises se concentram nestes governos pois estes representam o que Skownorek[1]  definiu como períodos de autoridade política durável, qual seja, governos com projetos políticos e extensão suficientes para pautar a agenda, influenciar as leituras sobre si próprios e produzir legados duradouros.

Dois: não nos interessa discutir qual dos governos foi melhor, exercício que Pessôa aparentemente nos reputa e insiste em realizar. Nesse nível de generalidade, esse debate nos parece estéril. Nossa interpretação é que foi um luxo para o Brasil ter vivido as autoridades políticas duráveis que viveu, em especial visto o que as sucedeu. Seria fútil ou até mesmo irresponsável seguir nesse caminho no momento, quando uma parte substancial do edifício de políticas orientadas à inclusão social, diversidade e tolerância construídos lenta e dolorosamente na Nova República está sob ataque, não apenas retórico, mas efetivo.

Três: não consideramos ofensivo que alguém seja liberal. Mas aqui parece reinar, não apenas no texto de Pessôa como no debate público amplo, grande confusão conceitual. Os democratas somos todos herdeiros do liberalismo político. No campo da intervenção econômica do Estado, contudo, liberais e sociais-democratas discordam há pelo menos um século. Melhorar as condições sociais dos cidadãos e ser social-democrata não são sinônimos. Bismarck melhorou muitíssimo as condições de vida dos trabalhadores alemães, com o declarado objetivo de esvaziar a força eleitoral do partido social-democrata alemão. À social-democracia, tal como originalmente implementada na Europa, estão associadas políticas keynesianas de pleno emprego, regulamentação estatal do trabalho, políticas universais do nascimento à velhice, passando pela garantia estatal da moradia, da saúde e da educação. Sociais-democratas querem igualdade de resultados. O liberalismo econômico, por outro lado, considera que tais intervenções representam distorções ao bom funcionamento do mercado. Seu conceito de igualdade está orientado à defesa das condições da competição. Dadas estas divergências, resulta dificílimo entender como é possível reivindicar simultaneamente os títulos de defensor do liberalismo econômico e de melhor governo social-democrata para qualquer administração.

Quatro: a realização de avaliações de desempenho não é requisito necessário para trabalhos acadêmicos. Capitalismo e Liberdade, de Milton Friedman, não tem uma única tabela. Nem mesmo um mísero gráfico. No máximo, apresenta alguns números a título de ilustração. Faz incontáveis avaliações de políticas, sem apresentar indicadores de desempenho ... ou mesmo qualquer evidência empírica sólida. Trata-se, por esta razão, de um livro fraco? Ou entrega o que promete, qual seja, os fundamentos de uma agenda liberal para o Estado? Tornou-se um clássico por ser convincente e internamente consistente.

Cinco: Análises de políticas não resultam apenas de “indicadores sistemáticos de desempenho (efetividade)”. Na verdade, muitas vezes estudos de eficácia são ineficazes (com o perdão do trocadilho). Estes são herdeiros das tentativas clássicas (e politicamente ingênuas) de construir uma policy science nos anos 1950. Não temos nada contra esse tipo de exercício analítico em si, desde que aplicado de forma intelectualmente rigorosa, pois não há estética em métodos de análise. Desenhos de pesquisa devem ser apropriados para responder de forma precisa às perguntas que formulam. Assim, podemos aprender muito com análises de desempenho orientadas para responder perguntas singulares a políticas específicas, como nos excelentes estudos sobre pobreza desenvolvidos por colegas economistas nas últimas décadas.

Sexto: Otimização apresenta muito baixo rendimento na área de políticas públicas. A busca de soluções ótimas fazia parte da caixa de ferramentas dos já citados modelos clássicos, ligada a representações da produção de políticas como derivada de decisões racionais e monocrocráticas. Décadas de argumentos já clássicos no campo desconstruíram essa ideia. Políticas públicas incorrem em múltiplas e interdependentes dimensões, gerando diversos resultados, e não convergências para soluções eficientes únicas.

Esclarecimentos feitos, vamos ao livro. O livro parte normativamente da defesa da construção de um sistema de políticas que possa fazer frente às enormes e resilientes desigualdades sociais do Brasil. Mas independente desse horizonte, impõe-se uma constatação empírica: entre 1990 e 2015, o Brasil viveu sua experiência mais avançada de inclusão social e queda da desigualdade. Nos interessamos em entender a criação e a transformação dos sistemas de políticas no período, assim como suas causas e mecanismos. A reconstituição desapaixonada desta trajetória indica continuidades, mas também diferenças programáticas, avanços, assim como impasses. Como já descrevemos nossas conclusões substantivas na Folha de São Paulo, evitamos repeti-las aqui.

Nos interessava colocar no centro da análise as políticas em si, isto é, a trajetória frequentemente incremental, embora conflituosa, de sua produção. A ciência política (em particular, a brasileira) tem sido muito bem-sucedida em examinar o papel da dinâmica congressual, da orientação partidária dos governos e do judiciário na produção de políticas. Destacamos, diferentemente, o papel das mudanças endógenas, fortemente influenciadas por decisões e políticas prévias. Estados não são cascas vazias ocupadas meramente por quem vence eleições, ou magicamente transformados por desenhos de políticas formuladas por iluminados. A produção de políticas pressupõe formulação de ideias e soluções, disputas no debate público (durante e depois de eleições), construção de capacidades, mobilização de atores em vários níveis de governo do nosso federalismo, e entrega de bens, serviços e/ou ações regulatórias. Isso tudo ocorre imerso em política (politics), de forma interdependente e superposta a políticas (policies), restrições e legados preexistentes.

Para levar em conta tal complexidade e responder às perguntas formuladas no livro, indicadores de desempenho isolados não são apropriados. Isso não quer dizer que não abundem informações quantitativas e qualitativas nas 487 páginas do livro, o que inclusive fica claro pelos dados pinçados por Pessôa em seu texto para este blog. Nesse sentido, é possível, por exemplo, quantificar a área desapropriada para reforma agrária e indicar que o governo FHC desapropriou mais terras do que o período petista, mas é necessário considerar também que houve fortalecimento da agricultura familiar no segundo. Como outcomes das políticas, ambas as informações devem ser consideradas conjuntamente.

Questão similar se coloca na questão urbana. Pessôa inicialmente confundiu precariedade e déficit habitacional, e agora insiste em conceder centralidade ao segundo. Analisar as políticas urbanas ultrapassa em muito considerar apenas o déficit. Este não apenas inclui ausência de infraestrutura, mas também adensamento excessivo, gastos excessivos com aluguéis e coabitação. Há famílias contadas como precárias fora do déficit, e vice-versa, assim como incluídas em ambos. Indicadores dos dois conceitos devem ser considerados juntos pois dizem respeito a coisas distintas, ambas impactadas pela renda das famílias e pela dinâmica dos aluguéis. Além disso, de forma análoga à elevação simultânea de desemprego e oferta de trabalho quando cai o desalento, produção e déficit habitacionais podem aumentar juntos. Isso porque quando se eleva a oferta pública de habitações, famílias que pagam aluguel ou coabitam expressam o desejo de ter casa própria, coisa que nem almejavam quando a oferta pública era próxima de zero. Por isso, quem acompanha o setor sabe que não teria sentido subtrair os déficits de dois anos e esperar encontrar a produção habitacional do período. Muito mais relevante é tentar entender como a produção de unidades novas se associa a outras políticas urbanas, como urbanização de favelas, regularização de loteamentos, políticas de risco e planejamento, como faz o livro. A análise de um setor de política pública depende da consideração de conjuntos de ações, normativas, programas e capacidades, e não meros indicadores isolados.

Para testar o raciocínio, usemos apenas o déficit. Quando o programa Minha Casa Minha Vida se iniciou, em 2009, o déficit era de 6 milhões de unidades, e em 2015 alcançava 6,2 milhões de unidades.[2] Nesse período, entretanto, o Brasil ganhou 8,8 milhões de novos domicílios[3] e o peso do ônus excessivo com aluguéis no déficit pulou de 43% para 52%. A que atribuir o saldo de 200 mil unidades do déficit? Ao MCMV? Ao crescimento dos domicílios? À dinâmica dos preços da terra? Mesmo incorrendo em séria tautologia, é preciso dizer que a análise de políticas depende de que políticas sejam analisadas.

O livro não caracteriza o governo FHC como liberal, como sustenta Pessôa, mas tampouco concorda em denominar os governos do PT como intervencionistas, como rotulado por ele. Rótulos genéricos como esses, aplicados in totem a governos, são usados com frequência no debate público, mas servem mais como elemento de retórica, no campo das disputas por filiação, do que analítico. Ocultam mais do que esclarecem.

Entretanto, políticas específicas podem, sim, ter características liberais. Quem nega que o Programa Bolsa Família tem inspiração liberal? Mas também quem nega que o financiamento do BNDES à privatização de empresas públicas e a ausência de política industrial sob FHC possam ser legitimamente chamadas de liberais? O que nos causa estranheza é a estranheza de Pessoa com tal denominação. Pessôa considera que o capítulo respectivo tem “tom relativamente favorável” aos governos do PT. Entretanto, na pag. 421, seu autor afirma explicitamente que as políticas deste governo foram “em parte positiva[s] e em parte se perde[ram] em más políticas”(p. 421). É difícil imaginar análise mais ponderada do que essa.

Nosso esforço consistiu em analisar as trajetórias das políticas e seus múltiplos resultados, positivos e negativos. Na política externa, ocorreram diferenças programáticas entre os dois governos, analisadas no livro e destacadas no comentário de Pessôa. Tais diferenças disseram respeito a ênfases diversas no multilateralismo. Boas questões analíticas não derivam de indagar se o governo FHC agiu por “incompetência” como se pergunta Pessôa. Partidos políticos importam porque organizam concepções de mundo e interesses sociais que norteiam escolhas. É claro que partidos podem não significar quase nada (como muitos dos nossos) e decisões podem decorrer de erros de cálculo ou simples desinformação. Entretanto, a maioria das principais decisões das duas autoridades políticas duráveis do período derivou de preferências programáticas. Insistir na métrica dos resultados, ao invés de explicitar tais distinções, nos parece insuficiente. Como já demonstrado pela literatura, questionar de forma unidimensional se políticas “foram boas para o país” é insuficiente em um campo marcado pela multidimensionalidade. Bom para que (e quem): o comércio exterior? os acordos comerciais? a credibilidade do país? interesses geoestratégicos? nosso softpower? Ganhos diversos de natureza econômica, reputacional e política, para ficar no mínimo, derivam de diferentes dimensões da política externa, e devem ser considerados simultaneamente.

Por fim, Pessôa nos cobrou uma tabela com a evolução do valor real do salário mínimo. O respeitadíssimo texto de Manoel Pires, citado por Pessôa, não detalha fontes nem método de cálculo, o que dificulta comentários. De todo modo, não há consenso entre os analistas acerca do melhor método de cálculo. Por esta razão, apresentamos abaixo nossa própria tabela com a trajetória mensal do valor real do salário, deflacionada para junho de 2020, com dados do Ipeadata. Como os meses de vigência do salário mínimo no período variaram, adotamos, por simplicidade, o último mês de cada período (2ª. a 4ª. colunas). Alternativamente, consideramos também a possibilidade de fazer o mesmo cálculo, tomando o mês de maio como referência (colunas 5ª. a 7ª.), posto que muitas vezes foi este o mês da implementação do valor reajustado.

Se nossos procedimentos estão corretos, o valor real do salário mínimo aumentou 56% sob Lula e 38% sob FHC, se considerarmos dezembro como mês de referência. Se considerarmos maio como mês de referência, a distância entre ambos os governos diminui, pois os valores respectivamente passam a ser 45% e 32%. Isto significa que a comparação entre os governos é muito sensível ao método de cálculo, mais uma razão para adotarmos múltiplas evidências para analisar um mesmo fenômeno. De qualquer forma, encontramos distância maior do que aquela encontrada por Manoel Pires.

Fonte: Ipeadata. Valores deflacionados para junho de 2020.

Esperamos com esta resposta ter contribuído para qualificar o debate. Agradecemos a oportunidade e estamos mais do que satisfeitos em concluí-lo.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.