Crônica de uma falência fiscal anunciada: sete sinais desde 2023
A dívida pública no Brasil segue em expansão contínua, com as projeções convergentes entre o governo e o mercado, enquanto o país convive com uma das maiores taxas de juros reais do mundo, sistematicamente um dos três níveis mais altos globalmente.
Introdução
Torna-se cada vez mais difícil manter o otimismo em relação ao futuro da economia brasileira, à medida que a credibilidade da política fiscal se enfraquece de forma acelerada. É verdade que, pelo lado das receitas, houve avanços importantes: a aprovação da reforma tributária sobre o consumo, a reforma no imposto de renda e a recuperação da arrecadação federal, cuja receita líquida, segundo estimativas do Ipea, deve alcançar cerca de 19% do PIB em 2025, refletem esforços consistentes de modernização e fortalecimento da base fiscal.
Contudo, pelo lado das despesas, o cenário é desalentador. Observa-se uma deterioração fiscal evidente, marcada pela expansão dos subsídios, pelo aumento dos déficits das estatais e pelo avanço contínuo da dívida pública, que cresce entre dois e três pontos percentuais do PIB por ano. A adoção de políticas que, embora não infrinjam formalmente o Arcabouço Fiscal, fragilizam sua credibilidade, tem contribuído para um processo persistente de erosão da confiança na sustentabilidade das contas públicas.
A proximidade de uma eleição presidencial possivelmente acirrada intensifica a incerteza e reforça o ceticismo quanto à falta de ações efetivas para conter a deterioração fiscal e reformar a estrutura dos gastos públicos.
Embora o presidente Lula lidere as pesquisas e deva se beneficiar, na margem, dos efeitos das políticas públicas em implantação, como a ampliação da faixa de isenção do Imposto de Renda e o subsídio ao gás de cozinha para famílias de baixa renda, nossa análise indica que a disputa de 2026 será acirradíssima, com sua definição ocorrendo apenas na reta final, entre setembro e outubro. Diante desse cenário, do ponto de vista fiscal, a trajetória da dívida pública é muito preocupante.
A aprovação do Arcabouço Fiscal em 2023 representou, a princípio, uma grata surpresa, sobretudo diante do cenário fiscal global e do histórico do PT, que se consolidara como o principal crítico do teto de gastos instituído no governo Temer. A nova regra estabeleceu um limite para o crescimento das despesas, medida que, em tese, poderia fortalecer a previsibilidade, a disciplina e a credibilidade fiscal.
Entretanto, a ausência de reformas estruturais pelo lado das despesas, somada ao retrocesso em políticas como as de Salário Mínimo, Saúde e Educação, que retornaram aos moldes da era Dilma Rousseff, em vez de buscar um ponto de equilíbrio entre os modelos Temer/Bolsonaro e Dilma; à prática de retirar receitas e despesas do Orçamento Geral da União (OGU) para execução fora do controle fiscal; e à crescente utilização de subsídios creditícios para execução de operações de crédito, acabou por corroer os avanços iniciais do Arcabouço Fiscal, comprometendo a estabilidade da dívida pública conquistada nos governos anteriores.
O resultado é um resultado primário que não dá sinais de se tornar superavitário de forma sustentável. Nesse contexto, a dívida pública segue em expansão contínua, com projeções convergentes entre governo e mercado, enquanto o país convive com uma das maiores taxas de juros reais do mundo, sistematicamente um dos três níveis mais altos globalmente. Essa combinação impede uma trajetória de crescimento sustentado e impõe um custo elevado à economia e à sociedade.
Como se depreenderá dos sete sinais apresentados neste texto, a retomada do otimismo dependerá de uma mudança de postura a partir de 2027, qualquer que seja o vencedor da eleição presidencial. O Brasil não pode seguir pela mesma trilha fiscal dos últimos anos. É imprescindível sinalizar, de forma crível, um compromisso com a estabilização da dívida pública. Somente assim será possível reduzir as taxas de juros de maneira duradoura e sustentar um crescimento econômico em torno de 2,5% ao ano, patamar que, embora modesto, seria o início de um novo ciclo de responsabilidade e confiança.
1°Sinal: Elevação nas despesas do Governo Central
A trajetória das despesas do Governo Central (que inclui a União, o Banco Central do Brasil e a Previdência Social) revela preocupações especialmente em termos relativos (percentual do PIB), mostrando a ausência de capacidade de o governo federal sustentar suas políticas públicas sem comprometer o equilíbrio macroeconômico.
A proporção das despesas em relação ao PIB aumentou de 18% nos 12 meses encerrados em dezembro de 2022 para 18,8% ao fim de 2024 — nível que se manteve no acumulado em 12 meses até setembro de 2025. Isso representa uma elevação de cerca de 0,8 ponto percentual do PIB ao longo de 34 meses, equivalentes a aproximadamente dois terços do mandato do governo Lula 3.
Quando a proporção de despesas em relação ao PIB cresce vigorosamente, como tem sido o caso desde janeiro de 2023, o país sinaliza deterioração fiscal, com maior risco de endividamento, juros mais altos e perda de confiança.
2°Sinal: Ausência de austeridade nos subsídios
2.1 - Manutenção dos subsídios tributários em nível elevado compromete ajuste fiscal
Desde 2003, observa-se uma deterioração expressiva no nível dos subsídios (gastos) tributários do Governo Federal, conforme dados da 9o edição do Orçamento de Subsídios da União (OSU), divulgada em agosto de 2025 pelo Ministério do Planejamento e Orçamento. Segundo o relatório, os gastos tributários federais atingiram cerca de 4,8% do PIB em 2024, consolidando uma tendência de expansão desses subsídios.
Em 2003, quando o governo federal ainda registrava expressivos superávits primários, esse indicador situava-se em torno de 2% do PIB. A partir de então, cresceu de forma contínua, alcançando 4,5% do PIB em 2015. Nos anos seguintes, houve relativa estabilidade e até leve queda, atingindo 4,3% em 2020. No entanto, a partir de 2021, ainda na era Bolsonaro, seu crescimento retomou com força, elevando o montante para 4,9% em 2022 e apresentando pequena redução para o patamar de 4,8% em 2024. Esse comportamento revela que o “jardim” de renúncias fiscais e benefícios tributários nunca deixou de florescer, ampliando o custo fiscal e reduzindo a base efetiva de arrecadação.
Esse avanço não é meramente técnico ou neutro. A soma da carga tributária federal, próxima de 23% do PIB, com os gastos tributários próximos de 5% do PIB, impõe um ônus crescente à economia. Em outras palavras, o Governo Federal abre mão de arrecadar quase 5% da renda nacional em benefícios e isenções, enquanto já retira mais de um quinto da riqueza produzida via tributação direta e indireta. O resultado é amplamente negativo: reduz a transparência orçamentária, aprofunda as distorções distributivas do sistema tributário brasileiro e compromete a sustentabilidade fiscal.
2.2 - Aumento dos subsídios financeiros e creditícios
Apesar de a 9ª edição do OSU informar que, em 2024, o patamar dos subsídios financeiros (0,55% do PIB) e creditícios (0,42% do PIB) se mantém em nível próximo à metade do observado em 2015, quando teve início o processo de ajuste, a análise qualitativa denota que há sinais de deterioração consistente. Um movimento que remete às práticas observadas nos governos Lula 2 e Dilma, marcadas pela criação de políticas públicas criativas para contornar as regras fiscais e expandir gastos sem impacto aparente sobre o resultado primário.
De fato, como detalha o economista Marcos Mendes em “Como driblar regras fiscais e suas consequências sobre a dívida pública”, policy paper publicado pelo Insper em setembro de 2025, tais manobras têm ocorrido por duas vias principais: (i) a transferência de recursos orçamentários para operações de crédito com subsídios financeiros e creditícios, sobretudo; e (ii) a execução de receitas e despesas fora do Orçamento Geral da União (OGU), escapando ao controle fiscal.
Entre os exemplos recentes de transferência de recursos orçamentários para operações de créditos com subsídios, Mendes destaca:
- o FNAC, que passou de financiar obras aeroportuárias ao conceder crédito a companhias aéreas via BNDES;
- o Fundo Social, que teve R$ 20 bilhões desvinculados para empréstimos “verdes” e de calamidade, com juros subsidiados entre 4% e 6% ao ano;
- a PEC 66/2023, que permite desvincular até 25% dos superávits de diversos fundos até 2030 para novas operações de crédito;
- o FIIS (Fundo de Investimento em Infraestrutura Social), criado para financiar saúde, educação e segurança, substituindo despesas primárias por empréstimos;
- e os fundos Clima, FNDCT e Fungetur, que ampliaram expressivamente seus desembolsos reembolsáveis, sem impacto no resultado primário.
Além disso, Mendes alerta para a crescente utilização de fundos privados com recursos públicos, que funcionam como instrumentos de gasto extraorçamentário, tais como o FGO e o FGI-PEAC (com custo fiscal de R$ 14,5 bilhões anuais), o Fundo Pé de Meia (com despesa de quase R$ 14 bilhões prevista para 2025), o Fundo para eventos climáticos, o FNDIT e o Fundo Rio Doce.
Embora formalmente privados, esses mecanismos envolvem risco e recursos públicos, elevando a dívida bruta e líquida de forma pouco transparente e dificultando o controle contábil. Assim, a tendência recente evidencia um agravamento claro dos subsídios financeiros e creditícios, os quais, sem correção, devem conjuntamente retornar ao patamar de 2% do PIB, observado no fim do governo Dilma.
3° Sinal: Piora no resultado das estatais
Após quase três anos de gestão sob o atual governo, está cada vez mais evidente que o desempenho das estatais federais se deteriorou significativamente em relação a 2022. A título de ilustração, naquele ano, segundo a Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Sest), o conjunto das empresas controladas pela União teve R$ 275 bilhões de lucro, impulsionado sobretudo pela Petrobras, em um ano marcado por preços de petróleo mais altos e políticas de dividendos mais agressivas.
A partir de 2023 o cenário começa a dar indícios de deterioração fiscal. Em 2023, o relatório agregado das estatais mostra que o lucro do conjunto caiu para R$ 149 bilhões, queda de quase 45% em relação ao ano anterior, e o próprio governo reconhece essa redução, sugerindo que a queda no lucro das estatais veio “em grande parte” do menor resultado da Petrobras e de uma agenda de investimentos mais robusta das empresas. Ou seja: não houve colapso, mas houve perda de margem, com o setor estatal entregando bem menos resultado do que o deixado pelo governo anterior.
Em 2024 e 2025 aparece um segundo sinal de deterioração: mesmo com o governo argumentando que as estatais estavam investindo mais, sobretudo por causa do Novo PAC e de operações de crédito de bancos públicos, começaram a surgir déficits nas estatais não financeiras captados nas Estatísticas Fiscais do Banco Central. A título de ilustração, em janeiro-agosto de 2024, o BC registrou déficit recorde de R$ 7,2 bilhões para o conjunto de estatais das três esferas, excluídas Petrobras e Eletrobras, e o próprio Ministério da Gestão admitiu que R$ 3,37 bilhões disso vinham das federais, alegando que era “materialização de investimento”. Em outras palavras, mais gasto de capital, menos resultado operacional.
Essa piora não passou despercebida nem pelos analistas de mercado nem pelos órgãos de acompanhamento fiscal. Por exemplo, a IFI, vinculada ao Senado, ao avaliar a meta de 2025, chamou atenção justamente para a “piora no déficit primário das empresas estatais” como um dos riscos adicionais ao cumprimento da meta do governo. Dito de outra forma, o setor que em 2022 ajudava o fiscal passou, a partir de 2023, a contribuir negativamente para o resultado do setor público.
Por fim, mencione-se que o Programa de Dispêndio Globais (PDG) aprovado para 2025 abre espaço para dispêndios mais altos das estatais, o que reforça a leitura de que a política pública tem usado essas empresas como braço de gasto e investimento, com impacto direto sobre o resultado delas e, por tabela, sobre a dívida bruta.
4° Sinal: Ausência de perspectiva de superávit primário no governo central
A promessa de retorno a resultados primários positivos, central no discurso que acompanhou a aprovação do novo Arcabouço Fiscal em 2023, vem se mostrando cada vez mais distante da realidade. A meta inicial de alcançar equilíbrio primário em 2024 e superávit a partir de 2025 perdeu credibilidade diante da execução orçamentária e das constantes revisões das projeções oficiais. Mesmo com o aumento expressivo da arrecadação federal na gestão do ministro Haddad, o avanço das despesas obrigatórias e a ausência de medidas estruturais de contenção de despesas tornam praticamente inviável um resultado primário positivo no horizonte próximo.
Vale mencionar que, em 2022, o governo central registrou um superávit primário de aproximadamente R$ 54 bilhões (0,5% do PIB), resultado raro após oito anos consecutivos de déficits. Ainda que pontual e obtido em condições excepcionais, pois o desempenho foi impulsionado por receitas extraordinárias, como os dividendos recordes da Petrobras, a elevação temporária da arrecadação sobre commodities e ganhos inflacionários que ampliaram a base de receitas, ele representou, à época, um sinal de alívio fiscal.
Enfim, apesar das críticas quanto à sustentabilidade e à qualidade desse resultado, o superávit primário obtido em 2022 reacendeu a confiança de que o país poderia iniciar um ciclo de redução gradual da dívida pública, que vinha relativamente estabilizada desde 2017, mesmo após o impacto da pandemia.
Contudo, a partir de 2023, a trajetória do resultado primário se inverteu com rapidez. O crescimento das despesas obrigatórias, a expansão dos subsídios, sobretudo os creditícios, como vem destacando o economista Marcos Mendes, e a ausência de reformas estruturais (pelo lado das despesas) minaram o equilíbrio fiscal, fazendo com que o governo voltasse a registrar déficits primários expressivos e a dívida retomasse sua trajetória ascendente, corroendo o breve ganho de credibilidade conquistado em 2022, após um árduo trabalho que vinha sendo realizado pelo ministério da Fazenda/Economia desde 2016.
Os dados mais recentes do Tesouro Nacional mostram que, de janeiro a setembro de 2025, o governo central acumulou déficit primário superior a R$ 100 bilhões, e as projeções da Instituição Fiscal Independente do Senado e do próprio mercado indicam que o resultado negativo do ano pode ultrapassar 0,6% do PIB. O governo, por sua vez, já admite que dificilmente atingirá a meta de equilíbrio primário em 2025, mesmo após revisões das metas fiscais.
Esse cenário resulta da expansão dos subsídios financeiros e creditícios, somados à crescente pressão de gastos executados fora do OGU e sobretudo à expansão das despesas obrigatórias, como previdência e benefícios sociais, estes últimos impulsionados pela retomada da política de valorização do salário mínimo vigente na era Dilma.
5° Sinal: A necessidade líquida de financiamento do governo geral piora trimestre a trimestre
Uma vez que o governo central concentra cerca de 2/3 do gasto público total, uma piora consistente na sua estrutura de despesa, como vem ocorrendo nos anos recentes, implica piora da estrutura de gastos de toda a Federação e consequentemente deterioração na capacidade de tornar a dívida pública sustentável.
Nesse sentido, os dados mais recentes mostram que a necessidade líquida de financiamento (NLF) do “governo geral”, composto pelo governo central, estados e municípios, tem apresentado uma tendência de piora nos últimos trimestres, o que reforça a fragilidade da trajetória fiscal brasileira.
Em 2023, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) divulgou que a NLF do governo geral atingiu 7,7% do PIB, ante patamar substancialmente mais baixo (de 4%) no ano anterior. Essa elevação foi impulsionada pelo aumento das despesas, em especial no governo central.
Embora o Boletim de Estatísticas Fiscais do Governo Geral, divulgado pela STN, informe que a NLF para o ano de 2024 como um todo foi estimada em 6,2% do PIB, já indicando uma leve melhoria frente aos 7,7% registrados em 2023, o nível permanece bem mais elevado que o observado em 2022 e longe de oferecer estabilidade. Essa melhora aparente, por sua vez, pode mascarar diferentes efeitos de base e contingenciamentos extraordinários, o que mantém o grau de incerteza elevado.
Ao se observar a trajetória da NLF trimestre a trimestre, também é possível observar a aludida deterioração fiscal. De fato, a dinâmica observada até o segundo trimestre de 2025 deixa evidente a necessidade premente de ajuste fiscal: a NLF do governo geral foi de 8,9% do PIB para o trimestre. A decomposição mostrou que, para o governo central isolado, a necessidade de financiamento era de cerca de 8,7% do PIB no 2º trimestre de 2025, o que demonstra que o núcleo da deterioração está no governo federal.
Em resumo, a escalada da necessidade líquida de financiamento revela que o país está emitindo ou se endividando para cobrir déficits em vez de acumular folga, o que torna mais difícil vislumbrar o caminho para a estabilização da dívida pública. O aumento da NLF compromete a margem de manobra fiscal, exige maior volume de emissões ou de refinanciamento da dívida e fragiliza ainda mais a credibilidade das contas públicas.
6° Sinal: A dívida pública segue em trajetória ascendente, em todas as projeções: tanto nas estimativas do governo quanto nas do mercado
O relatório Prisma Fiscal, que consolida as estimativas de mercado para diversas variáveis fiscais, divulgado por meio da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda (MF), mostra que a projeção para a dívida bruta em 2026 aponta para a mediana das expectativas em 83,6% do PIB. O dado chama atenção por estar convergente com a própria estimativa oficial do MF, divulgada no relatório de Projeções Fiscais (1º semestre de 2025) do Tesouro Nacional, que projeta 82,3% do PIB.
Dito isso, vale relembrar um ponto importante: considerando o reconhecimento de todos os passivos (“papagaios”) herdados do governo Dilma, a dívida bruta ao final de 2017 — primeiro ano completo do governo Temer — era de 74,1% do PIB. Da mesma forma, levando em conta os passivos deixados pelo governo Bolsonaro, a dívida bruta ao fim de 2023 ficou praticamente estável, em 74,3% do PIB.
Em outras palavras, deixando de lado ideologias e disputas políticas sobre responsabilidade fiscal, os governos Temer e Bolsonaro, embora não tenham solucionado o problema fiscal, conseguiram ao menos estabilizar a trajetória da dívida pública. Já no atual governo Lula (terceiro mandato), mesmo sob uma perspectiva otimista, baseada nas próprias projeções do MF e validadas pelo mercado, a expectativa é de que a dívida bruta suba pelo menos 8 pontos percentuais do PIB até 2026, alcançando 82% do PIB.
O mais preocupante, porém, é o cenário pós-2026: com os atuais parâmetros fiscais e macroeconômicos, as projeções indicam que a dívida continuará a crescer ao menos em torno de 3 pontos percentuais do PIB por ano a partir de 2027.
7° Sinal: A dívida publica brasileira sobe em relação a outros países
Há algum tempo, diversos analistas econômicos têm ressaltado que a dívida pública brasileira se encontra em um patamar superior ao de outras economias emergentes e cada vez mais próxima dos níveis observados em países desenvolvidos. Esse alto endividamento reflete, em grande parte, o histórico de déficits fiscais persistentes e de juros reais elevados, mas também decorre de diferenças estruturais e institucionais entre economias em desenvolvimento e as nações avançadas.
Ainda assim, vale observar que, até recentemente, a trajetória fiscal do Brasil apresentava sinais de melhora. Segundo dados do FMI, entre 2019 e 2024, a dinâmica da dívida pública evoluiu de forma distinta em comparação à de economias como Alemanha e Estados Unidos: o Brasil se destacou por um ajuste mais consistente até 2022, reduzindo o endividamento mesmo após a pandemia, mas perdeu fôlego a partir de 2023, retornando à trajetória de alta que caracteriza seu histórico fiscal.
Em 2019, antes da pandemia, a dívida bruta brasileira representava 87% do PIB, bem acima da alemã (67%) e um pouco abaixo da norte-americana (107%). Com a crise sanitária de 2020, todos os países elevaram rapidamente seu endividamento, porém, a partir de 2021 o Brasil iniciou um processo de consolidação fiscal mais intenso que o observado no mundo desenvolvido.
Em 2022, nessa métrica do FMI, que permite a comparação entre países, o país conseguiu reduzir sua dívida para cerca de 84% do PIB, enquanto os EUA elevaram a sua para 121% e a Alemanha a 65%. Essa trajetória inversa chama a atenção: mesmo após uma das maiores quedas de PIB da pandemia, o Brasil conseguiu conter o crescimento da dívida, beneficiando-se de receitas extraordinárias com commodities, inflação elevada e forte ajuste nas despesas primárias. O movimento contrastou com o padrão global, em que os governos mantiveram políticas fiscais expansionistas para sustentar a recuperação.
A partir de 2023, contudo, o cenário se inverteu. As despesas voltaram a crescer acima das receitas, e a dívida bruta brasileira retomou a trajetória ascendente, atingindo 92% do PIB em 2024. Já nos Estados Unidos e na Alemanha, embora o endividamento também tenha se mantido elevado, 124% e 64% do PIB, respectivamente, a tendência foi de estabilização ou leve redução. Assim, o Brasil passou de um caso de ajuste relativo bem-sucedido durante a pandemia para um de perda de disciplina fiscal no pós-pandemia.
De forma mais ampla, o aumento do endividamento público é um fenômeno global após a crise pandêmica da Covid-19, impulsionado por juros altos e gastos permanentes criados no período. O diferencial brasileiro, porém, é que o país conseguiu reduzir a dívida no auge da pandemia, mas voltou a perder essa batalha no momento em que deveria consolidar o ajuste. Isso evidencia que o problema não é apenas conjuntural, e sim de deterioração estrutural das contas públicas, que compromete a credibilidade fiscal e a capacidade de crescimento sustentável no médio prazo.
Considerações Finais
O governo federal obteve vitórias importantes na frente tributária. Conseguiu reformar a tributação sobre o consumo, iniciou mudanças no imposto de renda e recuperou a capacidade de arrecadação do fisco. Essas medidas fortaleceram a receita e buscavam sustentar o equilíbrio fiscal. Contudo, ao mesmo tempo, o governo vem deteriorando a estrutura das despesas públicas. Essa combinação tem alimentado a percepção de que a dívida pública é insustentável, percepção que se reflete, de forma persistente, em uma das três maiores taxas reais de juros do mundo.
Os sete sinais analisados ao longo deste texto reforçam de forma inequívoca que a dívida pública brasileira perdeu o rumo da sustentabilidade. A deterioração fiscal é hoje o principal problema econômico do país, mais grave, inclusive, do que o baixo crescimento de curto prazo. É sobre essa questão central que o debate público deveria se concentrar, independentemente do resultado das próximas eleições ou da orientação ideológica do governo eleito.
Portanto, torna-se imprescindível a apresentação de um plano fiscal consistente e crível, capaz de sinalizar a estabilização da dívida pública. Esse plano deve ser construído em diálogo com o mercado e com a sociedade, de forma transparente, e idealmente antes que a economia real comece a dar sinais evidentes de enfraquecimento, seja no mercado de bens e serviços, seja no mercado de trabalho.
Quando Temer assumiu a presidência, havia um documento intitulado “Uma Ponte para o Futuro”, que serviu de base para as ações adotadas em seu governo. Concorde-se ou não com seu conteúdo, o fato é que havia uma direção e a dívida se estabilizou.
Da mesma forma, é fundamental que o atual governo, assim como o (a) candidato (a) de oposição, apresentem desde já uma proposta concreta. A sociedade brasileira precisa saber: qual é o plano para estabilizar a dívida pública?
Deixar Comentário