A desoneração da folha funciona para reduzir o desemprego?

10/01/2019

Em macroeconomia existem três tipos de crise com determinantes, mecanismos de transmissão e efeitos variados: crises externas, financeiras e fiscais. De certa forma, a economia brasileira atravessou essas três crises ao mesmo tempo. Como cada uma dessas crises tem seu próprio processo de dissipação, a recuperação brasileira tem sido extremamente lenta.

O nível do PIB encontra-se 5,2% abaixo do seu pico atingido no 4º trimestre de 2014, e no mesmo nível de 2012. O resultado é uma taxa de desemprego de 11,6% que atinge 12,2 milhões de trabalhadores, redução de postos formais e aumento da informalidade. A tarefa de qualquer governo é trazer algum tipo de solução para essa situação.

O governo recentemente tem acenado com a possibilidade de reduzir o custo de trabalho desonerando esse fator de produção. É sabido que a tributação sobre trabalho no Brasil é bastante elevada. Há, contudo, uma controvérsia na literatura sobre o impacto dessa medida: estudos apontam que há aumento dos salários, outros apontam redução de informalidade ou aumento do emprego, com magnitudes que variam conforme as hipóteses utilizadas.

Os detalhes da proposta ainda são vagos, mas variam entre reduzir a tributação para as empresas, o que teria elevado custo fiscal, ou produzir algum ajuste meritório no sistema S para torná-lo mais eficiente, reduzindo seus elevados salários e evitando a construção de sedes faraônicas.

Mas qual o efeito esperado dessa política? A resposta depende de três fatores: incidência tributária, nível de desemprego e duração da desoneração. A incidência tributária se refere ao grupo que se beneficia com a desoneração, no caso, se serão os empresários, com maiores lucros; os trabalhadores, com salários e empregos; ou consumidores com preços mais baixos. O efeito depende do poder de barganha de cada um desses grupos e do grau de concorrência de cada setor.

O nível de desemprego também afeta o sucesso da política. Em períodos de elevado desemprego, o ajuste ocorre com aumento do emprego, já que os trabalhadores possuem menor poder de barganha para negociarem elevações salariais. Quando há elevado nível de emprego, observa-se ajuste nos salários. A duração da política também importa: desonerações permanentes produzem mais efeito por reduzir o custo do trabalho de forma duradoura, alterando custos de produção e viabilizando projetos de longa maturação e ampliação de estruturas. Mas o custo fiscal torna-se muito elevado.

A desoneração da folha foi implementada durante o período de 2011 a 2014 como forma de reduzir o custo do trabalho no Brasil. Ela foi temporária e aplicada em um período em que a taxa de desemprego estava baixa, para alguns setores específicos, razão pela qual os resultados, segundo os estudos, não foram expressivos.

Uma conta simples indica que, para ter impacto expressivo, uma política de redução da tributação sobre a folha deveria ser bastante ampla. Por exemplo: se o governo reduzir em 50% a arrecadação do sistema S, como aventado, produziria uma desoneração para o setor privado de R$ 9 bilhões. Se considerarmos, de forma otimista, que 60% desses recursos serão utilizados pelas empresas para gerar empregos a um custo (incluindo salários e encargos) de R$ 26.000,00 por ano (equivalente a custo bruto de R$ 2.000,00 por mês), poderiam ser gerados 207.000 empregos o que corresponderia a 1,7% do total de desempregados. Nesse caso, o custo por emprego gerado seria de R$ 43.500,00. Essa conta não considera efeitos indiretos que são menores que os efeitos diretos.

A Secretaria de Política Econômica divulgou em 2015 um estudo com um balanço da desoneração da folha que motivou sua reversão. Em primeiro lugar, concluiu que o custo dos empregos gerados foi elevado: cada emprego teria custado algo próximo a R$ 60.000,00 por ano. Em segundo lugar, concluiu que o volume de empregos gerado ficou abaixo das simulações teóricas e, em alguns casos, não foram encontrados efeitos significativos de que a política tenha gerado empregos. O estudo da SPE já inclui possíveis efeitos indiretos.

Se utilizarmos esses parâmetros para estimar quantos empregos seriam gerados, a estimativa cairia para algo em torno de 150.000 novos postos de trabalho ou 1,2% do total de desempregados.

Por um lado, esses resultados podem ser explicados em função das circunstâncias em que a política foi aplicada. Por outro lado, os resultados da SPE mostram como minhas simulações são otimistas. A conclusão é bastante clara: uma política de redução do custo do trabalho que gere resultados expressivos na geração de empregos, produz um custo fiscal elevado, mesmo em cenários mais otimistas.

Se a ideia for produzir algo realmente capaz de dinamizar o mercado de trabalho, o governo terá que ir além de ajustes pontuais no sistema S. Será necessária uma redução da carga tributária mais expressiva, que terá que ser compensada com meio de aumento de outro imposto. Por isso, é desejável que o governo apresente esses planos de forma mais estruturada em vez de nos contar apenas a parte que parece positiva. Mais importante, o governo deve focar nas medidas que podem trazer resultados mais substanciais e imediatos.

Por enquanto, o que temos de mais viável para a geração de empregos, no curto prazo, é a flexibilização da política monetária em função dos bons índices de inflação. Melhor preparar esse terreno logo.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

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