Dilemas do setor energético brasileiro: o desafio da coerência

26/12/2018

Componente fundamental da infraestrutura de qualquer país, o setor energético caracteriza-se pela necessidade de investimentos intensivos e pelo longo prazo de maturação dos seus projetos. Dessa forma, previsibilidade e estabilidade são requisitos indispensáveis para seu adequado desenvolvimento.  Nos anos recentes, frequentes mudanças regulatórias, insuficiências no planejamento de longo prazo e deficiências na integração entre o setor petrolífero e o setor elétrico traduziram-se em dificuldades para adoção de políticas públicas voltadas aos melhores interesses da sociedade. Disso resultaram elevados níveis de preços e tarifas para os usuários finais, bem como o aumento da percepção de risco na indústria.

Muitos são os desafios a serem enfrentados pelo governo que se avizinha. Boa parte deles corresponde a dificuldades de curto prazo que exigem atuação tempestiva visando garantia de normalidade da indústria e ao satisfatório atendimento da sociedade.  Mais relevantes, porém, são as questões estruturais, para cuja solução devem ser buscadas alternativas capazes de garantir a coerência interna da indústria, permitindo a atração dos investimentos necessários ao seu desenvolvimento.

O SETOR ELÉTRICO

No setor elétrico, uma das questões mais agudas é a busca por uma solução para as ações judiciais que impedem o funcionamento normal do mercado de eletricidade. Dado que as usinas hidrelétricas vêm produzindo costumeiramente abaixo de sua garantia física[1], a diferença entre a energia comercializada e a efetivamente produzida precisa ser adquirida no mercado de curto prazo, muitas vezes a preços elevados. Essa situação provocou uma inadimplência no mercado de curto prazo que somou R$ 7,85 bilhões na liquidação financeira de outubro, de um total contabilizado de R$ 9,78 bilhões, de acordo com os dados da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE). Desse total, R$ 6,95 bilhões não podem ser cobrados porque decisões judiciais protegem os geradores hidrelétricos.  

Espera-se que governo eleito avance na rediscussão do modelo comercial, iniciada na Consulta Pública 33 promovida pelo Ministério das Minas e Energia. Esse aprimoramento é necessário para acompanhar os avanços tecnológicos e as mudanças recentes no comportamento do consumidor, de forma a aumentar o dinamismo, estimular a competição e consequentemente melhorar a eficiência do setor.

Um dos principais destaques no conjunto de aprimoramentos corresponde à desestatização da Eletrobrás, tema sobre o qual futuros integrantes do governo eleito já emitiram sinais controversos. A Eletrobrás é uma holding que detém cerca de 30% da capacidade de geração e 47% das linhas de transmissão do país. Discute-se a possibilidade de privatização somente de algumas de suas funções, deixando de fora a atividade de geração, entendida como estratégica. Em qualquer cenário, porém, a vultosa operação de privatização da Eletrobrás, além do impacto no desenho institucional do setor, deverá provocar repercussão fiscal no exercício em que for efetivada.  

Inúmeros aprimoramentos regulatórios constituem desafios que deverão ser respondidos, devendo-se ter como objetivo que as soluções adotadas se articulem de modo a garantir coerência do sistema. Destacam-se a redução dos limites para acesso e a consequente ampliação do mercado livre;  o aprimoramento dos mecanismos de contratação de energia, com a  separação entre lastro e energia propriamente dita; as modificações no mecanismo para formação de preço, de modo a refletir os efetivos custos operacionais do sistema; a  modernização do mercado regulado; a revisão dos contratos das usinas que aderiram ao regime de cotas; bem como o aprimoramento  do Mecanismo de Realocação de Energia – MRE.

No que tange ao planejamento de longo prazo, observa-se a necessidade de aprimoramento dos instrumentos, de modo a permitir que sejam avaliados os atributos próprios das diversas fontes, com vistas a balizar as escolhas com base nas suas efetivas contribuições para a oferta de energia. Ainda no tocante à projeção da matriz energética, chama atenção a necessidade de aprofundamento das discussões sobre a renegociação com o Paraguai do Tratado de Itaipu, que vence em 2023 e cuja magnitude é muito relevante na disponibilidade de energia para o mercado brasileiro.  Como já aventado no noticiário recente, a expansão da energia nuclear provavelmente voltará ao debate.

Não menos importante, também é necessário o aprimoramento regulatório e os incentivos para o avanço tecnológico, que permitam maior disseminação da micro e mini geração distribuída, das redes inteligentes e da mobilidade elétrica, de modo que o Brasil se posicione e se atualize frente ao cenário internacional.

O SETOR PETRÓLEO

No segmento de petróleo e gás, algumas abordagens já foram feitas desde o final de 2016.  O mercado recebeu com entusiasmo as notícias sobre o fim da regra do operador único para o pré-sal, apesar de alguma desconfiança em relação ao direito preferencial garantido à Petrobras. Há muitos operadores no pré-sal agora: Chevron, Equinor, Shell, Total (em blocos de produção) e assim por diante.

Também teve boa repercussão o anúncio das alterações dos índices de conteúdo local, o que reduziu à metade o percentual necessário para contratação de equipamentos, não mais detalhado por item, mas global. Para exploração em terra, por exemplo, o índice de conteúdo local é de 50% agora. Ainda sobre a questão da flexibilização do conteúdo local, um estudo feito pela consultoria internacional IHS Markit (2017) apontou que, com mudanças na política atual, o país poderia produzir em 2025 um milhão de barris por dia adicionais. Consequentemente, o número de empregos diretos e indiretos criados nesse setor aumentaria em 70 mil até 2020, e as receitas totais em participação cresceriam mais de US$ 300 bilhões nos próximos cinco anos. Segundo a IHS, as regras atuais de conteúdo local implicam um custo excessivo sobre os projetos de petróleo no país, estimado entre 15% e 22,5%, devido aos maiores preços cobrados.

Entretanto, alguns aspectos precisam de soluções visando a continuidade tanto no up quanto no downstream. No upstream, é necessário que se mantenha o calendário de rodadas de licitações e um órgão regulador (ANP) forte para defender os interesses nacionais. É preciso também um olhar aguçado ao licenciamento ambiental, assim como ao constante monitoramento governamental dos reais resultados das políticas industriais para o setor, lembrando que quem não mede, não gerencia.

No downstream, a agenda parece ainda mais extensa e árdua, pois representa os necessários investimentos nas refinarias, indispensáveis e urgentes para trazer concorrência e competitividade ao mercado de combustíveis e à distribuição de gás natural. De acordo com o CNI (2018), é necessário privatizar os ativos de distribuição de gás natural e promover a venda de ativos de distribuição da Petrobras.

Em suma, as regras do mercado e a eficiência devem finalmente prevalecer no setor. Assim, a indústria de petróleo e gás pode deixar debates de caráter ideológico no passado, permitindo que a discussão sobre uma possível privatização da Petrobras seja feita de forma pragmática e objetiva, considerando a melhor alocação dos recursos da União. O potencial da indústria pode se traduzir em crescimento econômico, geração de emprego e renda e aumento de receita, competitividade e produtividade na economia brasileira.

Por último, é importante rever a política tributária sobre o mercado de gás e combustíveis. Somente um Estado mais eficiente e instituições que transmitam os incentivos corretos poderão lidar simultaneamente com a escassez de recursos, enormes dívidas sociais e efeitos da rápida transição demográfica sobre gastos com saúde e seguridade social.

Este artigo faz parte do Boletim Macro Ibre de dezembro/2018.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 


[1] A garantia física de uma hidrelétrica é o limite de energia que a usina pode comercializar por meio contratos.

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