Blog do IBRE

O ex-ministro Nelson Barbosa publicou um artigo neste blog sobre política automotiva. É mais um capítulo nesse debate importante de política pública.

O artigo trata de dois temas relacionados: uma avaliação do programa Inovar-Auto, a política automotiva que vigorou de 2012 até 31 de dezembro de 2017, e uma opinião a respeito da necessidade de haver alguma política que substitua o Inovar-Auto, mesmo que em termos diferentes.

O governo trabalha desde março nessa política substituta, o Rota 2030. No entanto, como amplamente noticiado, as áreas responsáveis dentro do governo, em particular o Ministério da Fazenda (MF) e o Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), não conseguiram chegar a um acordo sobre a novo desenho de política, o que levou o presidente Temer a adiar a decisão sobre a novo regime automotivo para fevereiro.

A dificuldade de acordo não é surpreendente. Há diferenças marcantes de diagnóstico que levam, inevitavelmente, a divergências que, se não intransponíveis, ainda exigem debate e reflexão. O governo desenha uma política de longo prazo para um setor complexo. Portanto, melhor errar pelo excesso de zelo do que pelo açodo.

A primeira divergência fica clara no artigo do ex-ministro Nelson Barbosa: o Inovar-Auto funcionou? A resposta à pergunta não tem interesse meramente acadêmico. Nelson Barbosa, e boa parte do setor automotivo, acreditam que o Inovar-Auto foi um sucesso.

A exposição de motivos da Medida Provisória que instituiu o Inovar-Auto declarava que o objetivo da intervenção era aumentar a competitividade da indústria nacional, por meio do “adensamento da cadeia produtiva”. A preocupação eram os crescentes déficits na balança comercial do setor. Uma dimensão de competitividade seria a eficiência energética dos veículos produzidos no Brasil, que àquela altura eram “até 40% menos eficientes que veículos semelhantes comercializados na Europa e nos EUA”. A despeito das reclamações sempre presentes sobre a taxa de câmbio, a preocupação com eficiência energética era uma admissão de que a indústria nacional produzia carros piores e mais caros e por isso não conseguia competir com os carros importados.

O que fez o Inovar-Auto? Repetiu, pela enésima vez, a tática de proteger temporariamente a indústria nacional para que ela se fortaleça e possa competir em igualdade de condições. É, na frase do economista Marcos Lisboa, a proteção à indústria nascente que está prestes a se aposentar.

O Inovar-Auto majorou o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de todos os automóveis em 30 pontos percentuais. Em seguida, reduziu o IPI para os automóveis de montadoras que se habilitaram ao programa. Nesse caso, não só seus carros tiveram IPI reduzido como suas importações ganharam um crédito tributário de IPI. Para se habilitar, era preciso realizar uma certa quantidade de “etapas fabris” no país, investir em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e se comprometer com metas de eficiência energética. Além de requerimentos mínimos de conteúdo local, eficiência energética e P&D, o Inovar-Auto deu incentivos tributários adicionais que custaram R$ 1,3 bilhão anuais, em média entre 2012 e 2017.

Escondida na expressão “realizar etapas fabris no país” está o protecionismo do Inovar-Auto. Uma mistura de política de conteúdo local – comprar autopeças no país qualificava para realização de etapas fabris – e protecionismo do bem final, visto que montar o carro no Brasil usando um mínimo de conteúdo local também credenciava ao programa. Ou seja, o pilar principal do Inovar-Auto é uma política de fechamento da indústria à competição externa. A competitividade viria do aumento de eficiência energética e das inovações induzidas pelos requisitos e incentivos do Inovar-Auto.

Nesse quesito, o Inovar-Auto foi bastante bem sucedido: as importações despencaram, mesmo antes da grande recessão fazer desabar a demanda por carros no Brasil. Bem, não é surpreendente:  em cima dos 35% de tarifa de importação e do custo de transporte, os carros importados (que não se habilitaram ao Inovar-Auto) era sobretaxados com uma tarifa de IPI de 30 pontos percentuais (é ponto percentual mesmo, não porcentagem), na comparação com os nacionais. Isso destrói qualquer diferença de qualidade e preço que os importados possam ter.

O Inovar-Auto foi tão bem-sucedido que ganhou um prêmio: uma condenação na Organização Mundial do Comércio (OMC) por prática ilegal de comércio exterior. Grosso modo, a OMC não permite que se discrimine importado e nacional além do que a tarifa de importação já faz. O Inovar-Auto, ao dar desconto de IPI para as montadoras que produzissem “o suficiente no Brasil”, efetivamente discriminou importado e nacional além da já elevada tarifa de importação (35% em média).

Em suma, o Inovar-Auto fez a indústria automotiva nacional ficar momentaneamente competitiva. Mas a competitividade não veio do aumento de produtividade ou  da melhoria dos produtos, mas sim de proteção. Foi competitividade à custa dos consumidores. O Inovar-Auto só fez diminuir a competitividade que interessa para o país, a que vem do aumento de produtividade.

Nelson Barbosa argumenta que, segundo estudo encomendado pelo Banco Mundial a pedido do governo brasileiro e liderado por um especialista do MIT, o Inovar-Auto é responsável pela metade do investimento feito no setor durante o período.

Curioso notar que ex-ministro se esquece de mencionar que o mesmo estudo do Banco Mundial critica contundentemente o Inovar-Auto precisamente por isso. O Inovar-Auto induziu sobreinvestimento. A capacidade de produção aumentou muito além do que o mercado interno comporta e muito além do que é razoável esperar que venha a comportar. Dado o tamanho do mercado brasileiro, cabem, segundo o estudo do Banco Mundial, seis ou sete montadoras. O Brasil tem 22 hoje, muitas delas instaladas em resposta ao Inovar-Auto. Em particular, instalarem-se montadoras premium, como BMW, Audi e Land Rover, cuja capacidade não será ocupada tão cedo. Resultado: fragmentou-se a produção e a indústria trabalha no Brasil com uma escala muita aquém da ótima, o que a torna bastante pouco competitiva. Para o leitor ter ideia dos números, a escala ótima de uma planta nessa indústria é da ordem de 300.000 veículos por ano. Em 2016 as quatro grandes – General Motors, Ford, Fiat e Volkswagen – produziram por planta valores dessa ordem. As plantas premium produziram abaixo de 10.000 unidades por ano, escala 30 vezes menor do que a escala ótima.

Nelson Barbosa cita o aumento da exportação ocorrido em 2017 como evidência de que o Inovar-Auto teria funcionado. Afinal, exportação significaria que somos competitivos. Mas não se trata disso. As exportações aumentaram porque houve uma recessão brutal, que agravou a sobrecapacidade induzida pelo Inovar-Auto. O licenciamento total de veículos novos caiu de 3,8 milhões de unidades em 2012 para menos de 2,3 milhões de unidades em 2017, o que demonstra a violenta queda na demanda local. Por fim, a maior parte do aumento nas exportações se deve à Argentina, que usou em parte âncora cambial para segurar a inflação (provocando um déficit em conta corrente da ordem de 4,5% do PIB).

Esse surto exportador passará rapidamente assim que a economia doméstica se recuperar e que outros fatores temporários não estiverem presentes. Fenômeno parecido já ocorreu em outros eventos de retração econômica. Em suma, o aumento nas exportações não se deu porque o Inovar-Auto fez o setor automotivo brasileiro estruturalmente mais produtivo, mas porque a demanda doméstica, durante o período, esteve extremamente deprimida. De fato, seria muito surpreendente que o Inovar-Auto tivesse um efeito tão acentuado tão rapidamente sobre a produtividade da indústria. O próprio Nelson Barbosa diz isso ao argumentar que não deveríamos avaliar o programa por seu desempenho sobre inovação, medida por patentes depositadas, porque esses benefícios demoram a se materializar.

Contudo, de fato uma boa maneira de medir inovação é pelo resultado: número de pedidos de patentes depositados. Números da OCDE mostram que os pedidos de patentes depositados por empresas brasileiras ficaram aproximadamente constantes no período 2012 a 2014 (depois do Inovar-Auto) em relação ao que ocorria anteriormente. Enquanto isso, o número de pedidos de patentes aumentou em outros países pesquisados pela OCDE. Portanto, medindo pelo resultado, o Inovar-Auto fez diminuir a inovação. O ex-ministro argumenta que não dá para julgar o Inovar-Auto por essa métrica porque ainda seria cedo para que aparecessem os efeitos positivos (entretanto, estranhamente, teria havido tempo suficiente para aumentar a competitividade do setor automotivo porque o Inovar-Auto teria estimulado a exportação).

Pois bem, meçamos pelo insumo, ou seja, pelos gastos com P&D. Esses deveriam responder rapidamente. Dados do IBGE/Pintec mostram que os gastos com P&D caíram depois da entrada em vigência do Inovar-Auto.[1] Em 2011, a indústria automobilística representava 16,12% do gasto com P&D da indústria. Em 2014, três anos de vigência do Inovar-Auto, essa fração caiu para 10,87%.[2] Nem precisa dizer que o gasto com P&D automotivo nos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) são muito maiores: o setor automotivo respondeu em média por 17,1% do total da inovação da indústria em 2014. O Inovar-Auto nos afastou ainda mais da OCDE, o que sugere que, infelizmente, que o barco do P&D já zarpou. O estudo do Banco Mundial argumenta que o P&D é feito, em geral, nas matrizes. O Brasil já teria perdido essa oportunidade.

Será que a queda no P&D não foi generalizada na indústria, e não podemos culpar o Inova-Auto? Bem, os números acima são frações da indústria. Tomando medidas específicas do setor, como proporção da Receita Líquida (RL) – uma métrica típica usada na indústria –, o P&D em automóveis caiu de 1,39% em 2011 para 1,11% em 2014. Já em máquinas, aparelhos e materiais elétricos, o P&D como fração da RL aumentou de 1,01% para 2,10%. Aumentos também ocorreram na indústria de transformação e em máquinas e equipamentos. Parece que a indústria automotiva foi o patinho feio depois do Inovar-Auto. Pode-se atribuir o fracasso ao Inovar-Auto? Talvez não, mas certamente podemos dizer que o programa não foi um sucesso em estimular investimos em P&D.

Por fim, não dá para deixar de notar que a renúncia tributária do Inovar-Auto para estimular P&D no setor automotivo custou R$ 1,3 bilhão ao ano em média durante a vigência do programa. Isso representa a metade do que gastamos em saneamento no Nordeste.

A eficiência energética dos carros brasileiros aumentou depois do Inovar-Auto. Mas essa é uma tendência secular, induzida por forças de mercado que exigem carros mais eficientes. Tanto é que a eficiência energética aumentou ainda mais  em outros países. No Brasil, a eficiência média – medida por km/l em trecho urbano – aumentou 9% entre 2011 e 2017 (período do Inovar-Auto).[3] No México, no mesmo período, a eficiência aumentou 27% a partir de uma base já superior à brasileira em 2012.[4] Nos EUA, temos dados até 2015. A eficiência aumentou 17% entre 2011 e 2015.[5] Enfim, isso mostra que o aumento de eficiência energética que houve no Brasil depois de 2011 não pode ser atribuído ao Inovar-Auto. Se é que tenha havido algum efeito do programa sobre a eficiência energética, o efeito foi na direção de reduzir a eficiência e não elevar. Não surpreende. Se por um lado exigiu metas de eficiência para a habilitação no programa, por outro lado insulou a indústria doméstica da competição de importados que são mais eficientes energeticamente. Resultado: menos eficiência energética.

Nelson Barbosa argumenta que temos que ter uma política automotiva. A pergunta crucial é qual. Uma política protecionista fracassará, assim como fracassou o Inovar-Auto. Pelo que está noticiado nos meios de comunicação, isto é algo com que tanto o MF quanto o MDIC parecem concordar, pelo menos conceitualmente (e, pelo menos no discurso, parecem querem evitar a todo custo uma nova condenação na OMC).

Incentivar, ou mesmo exigir, altos padrões de eficiência energética e segurança veicular parece ser consensual no governo. Se o estímulo for uniforme para importados e nacionais, não causará maiores danos. Em tese, o caso econômico para essa exigência ou estímulo não é totalmente óbvio. É arguível que carros mais poluentes causam uma externalidade negativa, uma falha de mercado que o governo deveria tentar corrigir. Sempre e quando eficiência energética e emissão de poluentes forem o mesmo fenômeno, justificar-se-ia o estímulo à eficiência. No entanto, o remédio pode ser mais simples. Ao expor a indústria nacional à competição externa, ela terá que produzir carros mais eficientes e seguros, que é o que os importados oferecem.

O Brasil talvez necessite de uma política automotiva. O estudo do Banco Mundial sugere que, se o Brasil seguisse o caminho da Austrália, que decidiu parar de proteger sua indústria automobilística, o resultado não seria a debandada que houve na Austrália. Altos custos de transporte e proteção tarifária ainda muito alta, de 35%, garantiriam que a indústria não abandonaria o Brasil.

Se for haver uma política, ele deveria ser muito diferente do Inovar-Auto. Como procurei demonstrar, o Inovar-Auto não foi um caso de sucesso, como parece considerar Nelson Barbosa. O estudo do Banco Mundial recomenda algum estímulo ao P&D e a abertura das cadeias para que as montadoras locais tenham acesso a insumos mais baratos. E, é importante frisar, qualquer programa que preveja incentivo a P&D precisa ter metas claras, mecanismo de avaliação claros e prazo de vigência.

A indústria pode usar termos bonitos que estão na moda, mas, no frigir dos ovos, quer proteção.[6] Não podemos cair novamente na chantagem da indústria automobilística que, com 60 de idade no Brasil, ainda não consegue andar com os próprios pés sem proteção.