Blog do IBRE

PL do IR avança em progressividade e efeito fiscal. Mas planejamento tributário e litígio são riscos à arrecadação compensatória. Subnacionais têm perda, e fragilidades do PL e pressões políticas devem levar a grandes mudanças.

O governo anunciou, em 18 de março, um pacote de medidas voltadas à arrecadação federal, com destaque para a ampliação da isenção do Imposto de Renda. As medidas divulgadas intentam alguma revisão da defasagem na tabela do IRPF, compensando a renúncia arrecadatória com elevação da tributação sobre os mais ricos. Honra-se, assim, uma das principais promessas feitas na última campanha presidencial[1]. Ainda que as medidas tenham sido costuradas de forma a tornar o impacto fiscal tão contido quanto possível, há preocupações quanto à forma de compensação, quanto à capacidade arrecadatória das medidas propostas e quanto a possíveis efeitos colaterais, que não parecem estar devidamente considerados nas simulações oficiais.

As mudanças na tabela do IRPF ocorrerão em horizonte plurianual. Em 2025, o pacote engloba uma correção na faixa de isenção do IRPF, para que rendimentos até 2 salários-mínimos de todos os contribuintes sejam isentos (impacto de R$ 5bi). Essa é a única medida que não consta no projeto de lei (PL) 1087/2025, e será viabilizada em outra legislação. A principal mudança, no entanto, ocorrerá a partir de 2026, quando a isenção para rendimentos totais de até R$5mil/mês será implementada, com desconto na tributação também para quem recebe entre R$5mil e R$7mil (impacto de R$ 25bi). Note-se que a mudança que ocorre em 2025 beneficia a todos os contribuintes, enquanto a mudança de 2026 não beneficia aqueles que recebem acima de R$ 7mil/mês.

As medidas compensatórias começam em 2026 e ocorrem em duas frentes. A primeira frente é o imposto mínimo para pessoas de alta renda. Quem tem rendimentos acima de R$ 100mil/mês – aqui considerando inclusive rendas de aluguéis, dividendos e rendimentos isentos – deverá pagar ao menos 10% de imposto. Para evitar planejamento tributário, haverá uma rampa para alíquota do imposto mínimo, e quem recebe entre R$ 50mil e R$ 100mil/mês terá uma incidência do tributo com alíquota menores, e crescentes, até o 10%. O montante a ser pago de imposto poderá sofrer descontos, tais como o imposto de renda pago na fonte e os rendimentos isentos (que entram na base de cálculo, mas não na base de incidência). A segunda frente da compensação está nos lucros e dividendos recebidos de uma determinada empresa. Se os rendimentos forem superiores a R$ 50mil/mês, será necessário pagar uma alíquota de 10% de imposto de renda. A mesma alíquota incidirá sobre quaisquer lucros e dividendos enviados ao exterior, sem limite mínimo mensal.

As estimativas do governo sobre o impacto fiscal das medidas de renúncia de receita nos parecem, em princípio, razoáveis. Desde o ano passado, a comunicação do governo sobre a nova isenção do IR deixava lacunas importantes, que traziam incerteza quanto ao impacto fiscal. Projeções de impacto acima de 0,5% do PIB deixaram de ser plausíveis após o ministro Haddad indicar, em 28 de novembro, que rendimentos acima de um valor referencial da ordem de R$ 7mil/mês[2] não seriam beneficiados pela revisão do limite de isenção. Ainda assim, havia dúvidas sobre a transição (rendas mensais entre R$ 5mil e R$ 7mil), que poderia levar a projeções de impacto da isenção, até R$ 5mil/mês, entre 0,2% e 0,4% do PIB. Caso a tributação nessa faixa de transição crescesse de forma linear, estimávamos impacto da ordem de 0,2% do PIB (precisamente R$ 26bi). Como é justamente esse formato que consta no projeto de lei, a estimativa do governo de impacto de R$ 5bi (0,04%PIB) para a isenção até 2 salários-mínimos em 2025 e de R$ 25bi (0,19%PIB) para a isenção até R$5mil/mês em 2026 nos parece sensata. 

As propostas de compensação geram preocupações. O governo estima arrecadação de R$ 34bi com as medidas compensatórias. Em nosso entendimento, há uma incerteza elevada quanto ao potencial arrecadatório das medidas propostas, algo que o governo não sinaliza adequadamente em sua comunicação. Certamente, os contribuintes irão modificar decisões de investimento e de composição patrimonial para reduzir o pagamento de impostos, tornando uma análise ceteris paribus do potencial de receita um termômetro impreciso. Fora, claro, as margens para judicialização e os impactos para além do fiscal, em termos de alterações nos preços relativos de ativos e nos incentivos a formatos específicos de empresas.

Estados e municípios não parecem devidamente abarcados na proposta, o que deverá ser um dos condutores do debate no Congresso. Instituições ligadas a esses entes subnacionais têm manifestado preocupação com o impacto negativo da medida sobre os recursos subnacionais[3]. Ressalte-se que, para além das transferências constitucionais, estados e municípios ficam com a integralidade do IR retido na fonte de seus funcionários. Os potenciais impactos da isenção do IR sobre outros entes da federação e o posicionamento do presidente da Câmara[4] sugerem que o texto final do projeto poderá ser bem modificado em relação à proposta inicial do governo.

Texto final da proposta deverá ser muito diferente do atual. Apesar da cacofonia na comunicação da proposta, o governo entregou um desenho com impacto fiscal bem inferior ao que uma revisão ordinária da tabela para isentar até R$ 5mil/mês sugeriria. Além disso, o PL contribui para a progressividade do sistema tributário, beneficiando em especial a classe média e elevando a tributação da parcela mais rica da população. No entanto, há pontas soltas importantes na proposta: incerteza sobre a arrecadação das medidas compensatórias (planejamento tributário); possíveis litígios; efeitos negativos sobre entes subnacionais; e efeitos setoriais difíceis de mensurar, com mudanças nos incentivos que regem as escolhas de composição patrimonial e gestão empresarial. Ao que tudo indica, essas pontas soltas, e prováveis pressões políticas, devem levar o Congresso a alterar sensivelmente a proposta ao longo da sua tramitação. A proposta oficial deve ser vista, portanto, como um início dos debates, e não como o desenho final a ser implementado.

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