Blog do IBRE

A economia política nos ajuda a explicar por que, a despeito de a política antitruste no Brasil ter sido implantada desde 1994 e modernizada em 2011, ela nem sempre foi focada nos objetivos tradicionais da teoria que enfatiza a eficiência econômica e o bem-estar do consumidor. Ajuda também a explicar por que o receio de que seu quadro de juízes (o plenário do CADE), com duas raras exceções, não necessite ser “capturado” pelos processados, já que são por eles próprios nomeados. Finalmente, ajuda-nos a explicar ainda, por que concorrência não é ainda um valor para nossa sociedade, como hoje parece ser a estabilidade da nossa moeda.

O Brasil tem uma longa história de intervenção estatal na economia. Nossa cultura e a teoria do desenvolvimento vigente no período pós-segunda guerra mundial consideravam a ação do Estado fundamental para diminuir a distância entre os países ditos desenvolvidos e subdesenvolvidos. Por essa concepção, a sinalização para a alocação eficiente dos recursos deveria ser dada pelo Estado. Além disso, a ideologia econômica vigente à época pregava que alguma inflação era necessária para que o mecanismo de preços possibilitasse mudanças estruturais mais rápidas em direção aos novos setores líderes da economia, notadamente os setores industriais substitutivos de importação. Entretanto, essa pequena inflação necessitava ser controlada de forma a se manter pequena e beneficiar os setores que se desejava incentivar.

A consequência era óbvia: era necessário controlar os preços. Adicionalmente a esse ditame antipolítica concorrencial, o novo setor industrial se instalando no Brasil era baseado em tecnologia dos países desenvolvidos, cujas economias de escala exigiam poucos competidores para atender o – à época – pequeno mercado brasileiro. Em tal ambiente, não havia espaço para se falar de política de defesa da concorrência que controlasse fusões e aquisições.

De fato, o CADE, que foi criado em 1962, não tinha como função aplicar política concorrencial, já que a lei que o criou não previa o controle preventivo de atos de concentração. Sua principal função era controlar abusos de preços e nesta função era bem menos aparelhado do que a Superintendência Nacional de Abastecimento (SUNAB), e ainda bem menos eficiente do que o Conselho Interministerial de Preços (CIP) criado em 1967.

Como sabemos, a história política e econômica brasileira está incorporada por elementos que afetaram a definição e a aplicação de política antitruste no Brasil. Esses elementos são: o clima ideológico; os efeitos líquidos (custos e benefícios) das atividades lobistas pelos grandes grupos econômicos; as ineficiências econômicas derivadas do regime de substituição de importações; e as demandas de equidade herdadas desse regime.

Iniciando pelo primeiro elemento, sabemos que, durante a nossa história recente, o clima ideológico (preferências sociais direcionadas para o bem-estar) não favoreceram a concorrência como a regra do jogo econômico. O setor privado não tomou isso como o padrão da atividade econômica, nem como uma orientação maior: um elemento de sua estratégia de negócios. Pelo contrário, o clima ideológico favoreceu a negociação entre as firmas, a intervenção estatal e uma orientação para dentro (substituição de importações). Nesse contexto, o nacionalismo desenvolvimentista elegeu a industrialização como seu objetivo público principal, fazendo da substituição de importações sua estratégia para alcançá-lo. Tarifas protecionistas, controle de entradas de novas firmas na economia brasileira, subsídios e outras políticas públicas foram os instrumentos adotados para alcançar aquele objetivo. Não surpreende, portanto, que até o final dos anos 80, a política econômica tenha favorecido basicamente o bem-estar dos produtores (industriais, principalmente) em detrimento do bem-estar de outros grupos sociais, principalmente os consumidores.

Quanto ao segundo elemento, por várias razões os benefícios das atividades lobistas dos grandes grupos foram, no Brasil, altos e bem superiores aos seus custos. A política de controle de preços reduziu os custos de transação de organizar os produtores; a política econômica favoreceu a entrada dos produtores na estrutura de governo; o controle de entrada de novas firmas, exercido principalmente pelo Conselho de Desenvolvimento Industrial, gerou uma estrutura de pequeno número de produtores. Todas essas razões reduziram os custos dos lobbies favorecendo os produtores.

As ineficiências derivadas do regime de substituição de importações, altamente protecionista, foram inúmeras; duas merecem ser citadas por impactarem a política de concorrência atual. A primeira, já mencionada no clima ideológico, refere-se aos elevados retornos líquidos das atividades lobistas que desfavoreceram os investimentos em atividades produtivas de inovação, redução de custos, etc., prejudicando o estímulo à concorrência. A segunda é a ineficiência de entrar em mercado isolado como o era o brasileiro; isto exigiria uma reestruturação num período de transição, o que eleva o custo de competição e torna a demanda por concentração por grandes empresas teoricamente aceitável pelas autoridades da concorrência.

Finalmente, o quarto elemento trata da questão das demandas de equidade que aparecem com a restauração da democracia: emprego, interesses de pequenas empresas e setores menos competitivos, etc., passam a ser demandas socialmente justas. Como estas demandas são mais fáceis de politicamente se organizarem, o difuso interesse de concorrência e do bem-estar dos consumidores não tem muito espaço.

Essas razões ajudam a explicar por que, embora a se tenha uma Lei de Defesa da Concorrência moderna desde 1994 e melhor estruturada pela Lei 12.529 de 2011, e  sua aplicação tenha sido bastante intensa, ela não tem tido apoio da sociedade, nem tem sido bem sucedida em deter fusões anticompetitivas; tem aplicado remédios comportamentais em vez de estruturais na análise de atos de concentração potencialmente danosos à concorrência; e tem enfatizado casos de abusos de preços (que cheiram a controle de preços) em detrimento de investigar e punir cartéis e outras condutas anticompetitivas.

Para que isso seja alterado seria necessário que o Consumidor tivesse representação no CADE, com voz e voto nas reuniões plenárias.

Este texto baseia-se numa abrangente análise histórica da política antitruste no Brasil de Claudio Considera e Paulo Corrêa, publicada em “The Political Economy of Antitrust Policy in Brazil – from price control to competition policy” , in Barry E. Hawk, Ed., 2001 Annual Proceedings of the Fordham University School of Law, International Antitrust Law and Policy, NY, Juris Publishing, 2002, pp. 533-68.  Uma versão resumida deste artigo foi publicada no blog “Direito do consumidor”, de autoria de Claudio Considera, e hospedado no portal do Estadão.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.