O programa de emprego Verde Amarelo

19/11/2019

Na semana passada, semana o governo apresentou um conjunto de medidas com o objetivo de incentivar a geração de emprego formal. Em um contexto no qual 12,5 milhões de pessoas estão desempregadas e quase 40 milhões de trabalhadores encontram-se na informalidade, não resta dúvida de que a retomada das contratações formais é de grande importância sob o ponto de vista econômico e social.

O pacote é bastante abrangente, de modo que vou me concentrar nos aspectos relativos à redução de encargos trabalhistas. De acordo com a proposta, empresas que contratarem jovens de 18 a 29 anos, com remuneração até 1,5 salário mínimo e em seu primeiro emprego, ficam isentas da contribuição previdenciária, do salário-educação e das contribuições ao Sistema S e ao Incra. Também foram reduzidas a alíquota de contribuição ao FGTS (de 8% para 2%) e a multa do FGTS em caso de demissão sem justa causa (de 40% para 20%) - nesse último caso, mediante negociação entre empresas e empregados.

A medida é restrita a contratos com duração de 24 meses, sendo permitida a contratação até dezembro de 2022. A meta anunciada foi de criação de 1,8 milhão de empregos até 2022. Segundo o Ministério da Economia, o custo do programa será de R$ 10 bilhões em cinco anos. Para compensar a redução dos encargos para as empresas, o governo vai cobrar uma alíquota de 7,5% de contribuição previdenciária dos trabalhadores que estiverem recebendo o seguro desemprego.

Antes de discutir a proposta, cabe uma breve análise dos possíveis efeitos de uma redução da contribuição previdenciária. Em primeiro lugar, é preciso ter em mente que a obrigatoriedade de contribuição patronal para a previdência não afeta necessariamente o nível de emprego.

A contribuição patronal faz parte de um pacote de que inclui o salário e outros benefícios recebidos pelo empregado (como seguro saúde, dentre outros). Caso seja percebida como um benefício por parte do trabalhador, e exista uma margem de negociação entre empregador e empregado, uma elevação da alíquota de contribuição patronal tende a ser compensada, pelos menos parcialmente, por uma redução do salário. Analogamente, uma queda da contribuição pode resultar em aumento do salário.

Por outro lado, caso a contribuição previdenciária patronal não se converta em benefícios para o trabalhador, ou não seja possível negociar livremente o salário, uma alíquota elevada de contribuição pode não ser compensada por um salário mais baixo, resultando em redução do emprego.

As distorções causadas pela contribuição previdenciária no Brasil ocorrem principalmente nos dois extremos da distribuição salarial. No caso dos salários superiores ao teto do RGPS, a empresa contribui com 20% do salário integral, mas a parcela que é recebida pelo trabalhador em sua aposentadoria é limitada pelo teto. Essa distorção contribui bastante para o fenômeno da pejotização, em que pessoas físicas constituem empresas para reduzir o valor pago de impostos e contribuições.

Já no caso das remunerações mais baixas, o problema é que os encargos previdenciários somados aos salários são elevados em relação à produtividade do trabalhador. Como a legislação do salário mínimo impede uma redução da remuneração de modo a compensar a contribuição patronal, o ajuste é feito por meio da diminuição das contratações.

Para resolver esses problemas, o ideal seria reduzir a contribuição patronal nos dois casos, de forma a alinhar melhor os custos totais de contratação (incluindo encargos) e a produtividade do trabalhador. Contudo, o impacto fiscal de uma desoneração dessa magnitude seria muito elevado no contexto atual de contas públicas ainda fortemente desequilibradas.

A proposta do governo tem o mérito de atacar esse problema, mas não me parece que a forma encontrada seja a mais indicada. Embora o grupo de trabalhadores de baixa renda seja em parte contemplado, o foco no primeiro emprego de jovens restringe seu impacto e pode criar distorções adicionais.

Um risco potencial é a substituição de trabalhadores com idade acima de 29 anos por jovens na faixa etária desonerada. Embora o governo tenha anunciado que vai fiscalizar e eventualmente punir esse tipo de prática, isso representa um aumento da burocracia na área trabalhista, assim como a necessidade de comprovação de que se trata de um primeiro emprego.

Outro problema com a proposta é a duração de apenas 24 meses da desoneração. Teria sido melhor uma redução permanente dos encargos trabalhistas, mesmo que a desoneração fosse menor. O risco nesse caso é a demissão dos jovens quando a política for descontinuada.

O financiamento da política por meio de cobrança previdenciária sobre o seguro desemprego também não foi uma boa ideia. Politicamente, já criou uma grande resistência no Congresso, ao reduzir o valor líquido recebido por pessoas desempregadas, em momento de grande dificuldade pessoal. O motivo alegado de que isso vai reduzir a judicialização, já que muitas vezes os trabalhadores obtêm o direito de contar o período de desemprego para fins de aposentadoria, também não é convincente. Na prática, o governo vai acabar legitimando uma prática que não deveria ser aceita.

A previsão de criação de 1,8 milhão de vagas formais também parece bastante exagerada. As evidências de diversos estudos indicam impactos bem menores, não somente em outros países, mas também no Brasil com a política de desoneração da folha criada no Governo Dilma.

Embora as taxas de desemprego e informalidade entre os jovens sejam muito altas, desde que a economia entrou em recessão todos os grupos etários têm sido fortemente atingidos. Nesse sentido, teria sido melhor colocar o foco nos trabalhadores de baixa renda, que foram mais afetados e têm menos mecanismos de proteção, e considerar posteriormente políticas de inserção para os jovens. Novas modalidades de contrato criadas pela reforma trabalhista podem contribuir nesse sentido quando a retomada econômica se consolidar.

Em resumo, embora vá na direção correta, a proposta do governo terá que ser substancialmente aprimorada ao longo de sua tramitação no Congresso para que seus efeitos correspondam às expectativas.


As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

Este artigo foi originalmente publicado pelo Broadcast da Agência Estado em 14/11/2019

 

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