Blog do IBRE

O aparente paradoxo entre o crescimento de gasto com seguro-desemprego e os pisos históricos da taxa de desocupação no Brasil é elucidado quando se levam em consideração formalização do emprego e aumento de salários de empregados com carteira.

Há algum tempo chama a atenção dos analistas o fato de os gastos com seguro-desemprego estarem crescendo, a despeito da taxa de desocupação se encontrar no piso histórico (considerando a série da PNAD contínua, que se inicia em 2012). 
O Gráfico 1 traz os gastos acumulados em doze meses com o pagamento do seguro-desemprego Trabalhador Formal¹; os dados são disponibilizados pelo Ministério do Trabalho e Emprego e os valores foram trazidos a preços de dezembro de 2025, utilizando o IPCA como deflator. 

No acumulado de 2025, a variável atingiu R$ 49 bilhões — montante que não representa o pico da série histórica aqui analisada², mas um valor 31% superior ao observado em relação a dezembro de 2021 (quando se observou o vale da série).
Nesse mesmo intervalo de tempo, porém a Taxa de Desocupação caiu — e muito —, passando de 11,1% para 5,1% da População na Força de Trabalho.  Por trás dessas taxas, uma redução de mais de 6,3 milhões no número de pessoas desocupadas (Ver Gráficos 2 e 3).

Para analisar o aparente paradoxo, esse texto segue a trilha desenvolvida no importante trabalho de Sandro Pereira Silva sobre o assunto³. Antecipando as conclusões, pode-se dizer que é possível entender a evolução recente dos números desse benefício caso se leve em conta: i. o aumento do valor médio das parcelas pagas pelo seguro-desemprego — que guarda relação com a evolução dos salários pagos aos empregados com carteira assinada e ii. a forte expansão do número de empregados que passaram a ter contratos de trabalho regidos pela CLT nos últimos anos.
Em relação ao primeiro ponto: o valor médio das parcelas pagas pelo seguro-desemprego é calculado com base na média dos últimos três salários recebidos pelo segurado que requer o benefício, tendo por piso o salário-mínimo⁴.   
Como mostra o Gráfico 4, o valor médio das parcelas (considerando média 12 meses da variável) passou de R$ 1.663 em dezembro de 2021 para R$ 1.843 em dezembro de 2025, já deflacionados pelo IPCA (crescimento de 10,8%).  

E esse aumento é compatível com a evolução das remunerações dos empregados: segundo a PNAD, a média móvel do rendimento médio real dos empregados no setor privado (exclusive trabalhadores domésticos) com carteira assinada aumentou de um pouco menos de R$ 3,2 mil para quase R$ 3,5 mil entre o final de 2021 e o final de 2025 (ver Gráfico 5), o que corresponde a uma variação de 8,7%.

Parte da expansão dos gastos com o seguro-desemprego nos últimos anos, portanto, se deve ao avanço das remunerações no setor formal. Mas e o restante da variação? 
No Gráfico 6 observa-se o número de trabalhadores habilitados ao Seguro-Desemprego; trabalhadores habilitados, no contexto dessas estatísticas, são aqueles cujo requerimento de benefício foi processado e aceito pelo Ministério do Trabalho e Emprego.

A partir de abril de 2015 o número de trabalhadores habilitados passou a cair: a média móvel 12 meses, que atingiu o patamar de 711 mil trabalhadores em março daquele ano, declina consistentemente até o início de março de 2018, mantendo-se até o final de 2019 em torno de 530 mil trabalhadores.  Como aponta Silva, tal redução deveu-se em grande parte à aprovação da Lei 13.134, que tornou mais rígida a concessão do benefício.  A Tabela 1, abaixo, traz um resumo das condições vigentes para a concessão do benefício antes e depois da alteração da legislação.
Após a “explosão” ocorrida no início da pandemia, o número de habilitados passa a apresentar recuo também significativo, levando a média móvel 12 meses ao valor mínimo no período analisado (444 mil trabalhadores) em julho de 2021; ainda segundo Silva, a queda das concessões pode estar relacionada ao Programa de Manutenção do Emprego e Renda⁵. 
A partir de então o número de trabalhadores recebendo seguro-desemprego apresentou crescimento quase monotônico, e a média móvel 12 meses da variável atingiu quase 560 mil no final de 2025, o maior valor desde outubro de 2017.  Em relação ao observado no final de 2021, a comparação dos números indica um crescimento de 22,7%.

Houve, portanto, um aumento não só no valor médio das parcelas, mas também da quantidade de pessoas recebendo o seguro-desemprego — e é isso que entra em choque com os dados da taxa de desocupação e causa “a estranheza” a qual se refere no início do texto.
No entanto, caso o olhar se dirija não aos números da desocupação, mas sim da ocupação — e sua composição — talvez seja mais fácil entender o que está acontecendo.  O primeiro ponto a ser considerado: só tem direito a requerer o seguro-desemprego o trabalhador que seja demitido em um emprego “com carteira”, um contrato de trabalho regido pela CLT.
A melhor fonte para os dados de ocupação formal é a RAIS – a Relação Anual de Informações sociais. É um registro administrativo que teve início em 1975, elaborado a partir de informações enviadas pelos empregadores, privados e públicos.  A vantagem de utilização da RAIS é a possibilidade de “cruzar” informações de várias dimensões; é possível, por exemplo, saber quantos vínculos empregatícios havia em 31 de dezembro de cada ano, além de informações sobre a quantidade de admissões e desligamentos por tipo de movimentação.
Há, no entanto, algumas limitações, em geral relacionadas a falhas no envio de dados por parte dos informantes. Também deve ser destacado que a partir de 2019 houve o início de um processo de transição gradual da forma como os empregadores transmitem os dados — que migrou de um aplicativo próprio da RAIS para o e-Social⁶.  O aumento da cobertura, entre outros motivos, levou a uma quebra na série histórica a partir de 2022: a variação no número de vínculos está superestimada em torno de 1,8 milhão⁷. 
Por fim, há uma questão de tempestividade: a RAIS completa de um ano só fica disponível no final do ano seguinte.  Esse problema, no entanto, pode ser contornado, em grande medida, pelo uso do CAGED (Cadastro Geral de Emprego e Desemprego). O CAGED também é um registro administrativo, coleta uma parte considerável das informações que os empregadores enviam à RAIS e a forma de coleta das informações é o eSocial.  Além disso, as informações costumam ser disponibilizadas em torno de 30 dias após o encerramento do mês de referência; por essas características o uso do CAGED é uma boa alternativa para se estimar valores preliminares da RAIS.

Essa apresentação da RAIS e do CAGED é útil para que se entendam melhor os gráficos apresentados a seguir.

No Gráfico 7 são registrados os dados dos vínculos ativos⁸ em 31 de dezembro de cada ano; considerando oito tipos de vínculo regidos pela CLT: trabalhadores rurais e urbanos, trabalhando para pessoas físicas e jurídicas, por tempo de prazo determinado e indeterminado. Esses vínculos são os mais próximos do universo de trabalhadores “cobertos” pelo Seguro-desemprego Trabalhador Formal; idealmente, os vínculos relativos a trabalhadores domésticos cobertos pelo Seguro-desemprego Empregado Doméstico, mas não foi possível identificar com precisão os vínculos relativos a essa categoria de trabalhador. Além disso, vale lembrar que um único trabalhador pode ter mais de um vínculo, o que “ocorre com frequência em algumas categorias profissionais como professores ou médicos, mas também pode ser verificada em outros casos.⁹”
No gráfico é destacada também a quebra da série histórica citada anteriormente, pois ela se dá justamente na passagem de 2021 para 2022, e esse texto tem centrado a análise na comparação 2025-2021.  Considerando os números reportados pela RAIS, houve nesse período um avanço de 7,6 milhões de vínculos (a diferença entre os 46,6 milhões de 2025 e os 38,8 milhões de 2021). Admitindo-se que a totalidade da subestimação da RAIS se referisse aos vínculos CLT aqui considerados, a base, em 2021, seria de 40,6 milhões de vínculos; a comparação do final de 2025 com 2021 resultaria em um saldo de 5,8 milhões de vínculos — um avanço de 14,3%.

O número de vínculos observados em 31/12 é o resultado de um grande número de admissões e desligamentos ocorridos ao longo do ano — incluindo trabalhadores que são demitidos em um mês e conseguem se empregar em outro.  O Gráfico 8 traz essas informações para o período 2022-2024; no triênio, a média mensal dos desligamentos foi de 1,9 milhão de ocorrências e a de admissões chegou a 2,1 milhões.  Vale notar que, por questões metodológicas, não se obtém a variação do número de vínculos entre um ano e outro acumulando-se os fluxos.

A partir da RAIS é possível ainda obter os tipos de admissões e tipos de desligamentos para cada tipo de vínculo que o trabalhador tinha ou veio a ter.  No caso dos desligamentos, por exemplo, é possível definir, entre outros motivos, quantos desligamentos se deram por demissões com justa causa e sem justa causa, quantos foram os desligamentos a pedido do trabalhador ou ainda as transferências entre empresas (que, nesse último caso, tem uma contrapartida no número de admissões).

Como se pode ver no Gráfico 9, as demissões sem justa causa, depois de alcançar um pico em 2014, foram se reduzindo, e se estabilizaram em torno de 9 milhões entre 2018 e 2020.  Em 2021 atingem o menor valor da série histórica, mas registram uma forte alta no ano seguinte — provavelmente um efeito do Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda, citado anteriormente. Já em 2023 chegam a um nível quase 1,1 milhão de ocorrências maior do que o visto em 2019 — aqui utilizado por base de comparação por não ser influenciado pelos efeitos da pandemia.  As demissões sem justa causa voltaram a crescer em 2024 e, segundo estimativas realizadas com base no CAGED, também em 2025.
E como esses números se comparam ao estoque dos vínculos CLT? No gráfico 10 é mostrada a relação entre as demissões sem justa causa e o estoque em 31/12 desse tipo de vínculo. O que é interessante notar, nesse gráfico, é que a relação entre o número de demissões sem justa causa sobre o estoque de vínculos não apresentou nenhuma anomalia nos últimos anos, a não ser em 2022 — o que pode ser um impacto da transição da forma de coleta da RAIS. Mas uma avaliação mais precisa do que ocorreu naquele ano exige investigação adicional.

A conclusão de que se chega, portanto, é a de que o evento gerador do pedido de seguro-desemprego — as demissões sem justa causa de um empregado com contrato regido pela CLT — apresentou uma trajetória compatível com a evolução do mercado de trabalho brasileiro. 
Para finalizar, falta a comparação entre o número de trabalhadores que tiveram acesso ao seguro-desemprego e a quantidade de demissões sem justa causa dos “trabalhadores CLT”, exibida no Gráfico 11.

Exceto, mais uma vez, o “problemático” ano de 2022, também não se observa nenhum fenômeno que chame a atenção, ou que indique um crescimento atípico das concessões de seguro-desemprego. Na verdade a relação entre o número de “trabalhadores CLT” que receberam seguro-desemprego e as demissões sem justa causa vem inclusive apresentando tendência de diminuição.
A conclusão da análise, portanto, é que, ainda que chame a atenção (em função da queda da taxa de desocupação) o crescimento dos gastos com seguro-desemprego é compatível com a evolução tanto dos rendimentos quanto da quantidade dos trabalhadores com contratos de trabalho regidos pela CLT.  

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.   

Notas:

[1] Há outras modalidades do benefício, entre elas a modalidade Seguro-desemprego ao Pescador Artesanal (Seguro Defeso) e o Seguro-desemprego ao Trabalhador Doméstico. A Bolsa de Qualificação Profissional também é vinculada ao Programa de Seguro-Desemprego, sendo paga a trabalhadores que tiveram o contrato de trabalho suspenso e participem de curso de qualificação profissional.  Por esse motivo (e por questões contábeis), os valores mostrados no Gráfico não coincidem com aqueles reportados pelo Tesouro Nacional. Nesse texto, o termo Seguro-desemprego, assim como as estatísticas analisadas, refere-se ao Seguro-desemprego trabalhador formal (ou seguro-desemprego ao trabalhador dispensado sem justa causa), que corresponde a uma faixa entre 85% e 90% dos gastos sob o abrigo do Programa Seguro-desemprego.

[2] Adotou-se 2012 como início da série histórica para garantir a comparabilidade com as estatísticas obtidas a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua, a PNAD Contínua, conduzida pelo IBGE.

[3] SILVA, Sandro Pereira. Programas seguro-desemprego e abono salarial no brasil: aspectos normativos e efeitos da lei no 13.134/2015 sobre trajetória orçamentária e capacidade protetiva. Brasília, DF: Ipea, maio 2025. 35 p.: il. (Texto para Discussão, n. 3117). DOI: https:// dx.doi.org/10.38116/td3117-port 

[4] O cálculo depende das faixas de valores, atualizadas anualmente pela variação do INPC. Para as concessões em 2026, se a média dos últimos três salários recebidos for até R$ 2.222,17, multiplica-se o salário médio por 0,8.  Caso essa média esteja na faixa de R$ 2.222,18 a R$ 3.703,99, o que exceder a R$ 2.222,17 é multiplicado por 0,5 e soma-se o valor de R$ 1.777,74.  Por fim, se a média dos últimos três salários recebidos superar R$ 3.703,99, o valor é fixo, de R$ 2.518,65.

[5] O Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda foi uma medida adotada pelo governo federal logo após a pandemia (em abril de 2020). Foi instituído por uma medida provisória (MP 936), depois constituída em lei (Lei nº 14.020/2020), e criou mecanismos para evitar a demissão de trabalhadores. A jornada de trabalho e o salário poderiam ser reduzidos por períodos determinados, e o governo federal complementava uma parte de renda perdida pelo empregado através do benefício emergencial chamado Bem.  Enquanto durasse o acordo, o empregador não podia demitir o funcionário sem justa causa. Além disso, o contrato de trabalho poderia ser suspenso por até 60 dias prorrogáveis, período durante o qual receberia um benefício correspondente a 100% do seguro-desemprego; a depender do faturamento, a empresa deveria pagar ao trabalhador uma ajuda correspondente a 30% do salário. O programa teve vigência entre abril e dezembro de 2020 e entre o final de abril de 2021 e o final de agosto de 2021.

[6] O eSocial é um sistema eletrônico que centraliza a coleta uma série de informações sobre as relações trabalhistas, como o número de funcionários (vínculos), o valor da folha de pagamento, situação do FGTS, contribuições previdenciárias e ocorrências de Saúde e Segurança do Trabalho (SST), anteriormente enviadas a vários órgãos governamentais diferentes.  Precisam fornecer informações, sujeitos a multas, empresas, órgãos públicos, Microempreendedores Individuais (MEIS) e empregadores domésticos.

[7] BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Secretaria Executiva. Subsecretaria de Estatísticas e Estudos do Trabalho. Nota técnica: Relação Anual de Informações Sociais, ano-base 2022. Brasília, DF, mar. 2024.

[8] Registros de contratos de trabalho formais vigentes.

[9] DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATÍSTICA E ESTUDOS SOCIOECONÔMICOS (DIEESE). Caderno metodológico Observatórios do Trabalho: conhecer para transformar. São Paulo: DIEESE, 2016, p. 68.