A problemática dos combustíveis volta ao centro do palco

19/02/2021

O ano se iniciou com a ameaça de uma nova greve dos caminhoneiros que não vingou. Essa possibilidade trouxe a lembrança do movimento que parou o país, em maio de 2018, marcando o início do fim do governo Temer. Seria mais uma notícia muito negativa em um ano afetado pela segunda onda.

O problema é análogo ao de 2018 quando o preço dos combustíveis subiu reduzindo a margem de lucros dos caminhoneiros. Como tentativa de reduzir a mobilização atual, a Petrobrás anunciou a extensão do período de apuração da aplicação da política de preços de trimestral para anual.

O Presidente da República alegou não poder fazer nada, pois para reduzir o PIS/COFINS sobre o diesel deve atender o artigo 14 da LRF. De acordo com a legislação, o governo deve adotar uma nova medida tributária para compensar a perda de receita. Com a possibilidade de suspensão da legislação fiscal para renovar o auxílio emergencial, cogitou-se a ajuda novamente.

Em 12 de fevereiro, o governo federal encaminhou ao Congresso uma proposta de mudança da sistemática de cobrança do ICMS sobre combustíveis criando uma alíquota única para todos os Estados por tipo de combustível, aplicando a substituição tributária e definindo uma alíquota “ad rem”, ou seja, um valor fixo sobre a venda do produto como ocorre na tributação federal.

A substituição tributária tradicionalmente eleva a arrecadação porque facilita a cobrança do imposto em um elo mais central da cadeia de produção. A aplicação da alíquota “ad rem” tende a estabilizar o preço do produto porque a arrecadação se tornará indiferente às flutuações de preços (seja para cima ou para baixo). A definição de uma alíquota única terá efeitos redistributivos significativos entre Estados em um item importante da arrecadação. O efeito líquido dessa medida, se aprovada, dependerá muito da forma como será regulamentada.

O problema dos combustíveis teve início a partir de 2008 quando a volatilidade do preço internacional do petróleo medido em reais aumentou muito. A partir daí os últimos governos têm adotado medidas para acomodar a situação. O excesso de liquidez internacional que atingiu o mercado de commodities e, mais recentemente, a redução da taxa de juros doméstica que deprecia a taxa de câmbio são as principais causas para o novo patamar de volatilidade.

Com a elevada volatilidade, o governo em 2011 iniciou uma política discricionária de reajustes e, em 2012, zerou a CIDE combustíveis para reduzir a defasagem do preço. A desoneração custou R$ 5 bilhões por ano. Em 2015, tendo que recuperar as margens da Petrobrás e melhorar seus resultados fiscais, o governo reviu essas políticas e os preços domésticos ultrapassaram os preços internacionais.

Em 2016, o governo adotou reajustes diários priorizando a paridade internacional. Entre junho/17 e maio/18, os preços subiram 39% alimentando a paralisação dos caminhoneiros. A solução adotada foi reduzir os impostos federais e criar uma subvenção para reduzir o preço do diesel. O pacote dos caminhoneiros teve um custo total de R$ 13,5 bilhões. Houve ainda uma tentativa frustrada de tabelar o valor do frete que parou no Supremo.

O aumento da volatilidade dos preços dos combustíveis também atingiu outros países que responderam criando regras específicas de reajuste e aportando recursos fiscais em fundos públicos para a estabilização de preços. Um estudo do Banco Mundial apresenta as principais medidas adotadas em vários países emergentes dentre os quais Chile, China, Colômbia, México e Tailândia[1].

Nos EUA foi encontrada uma solução privada em que os contratos estabelecidos entre caminhoneiros autônomos e seus contratantes partilham o risco de variações inesperadas do preço. Se o preço definido em contrato ficar defasado é possível reajustar os valores de modo a partilhar o custo entre as partes.

É importante reconhecer que o comportamento mais volátil do preço do petróleo é uma nova realidade que gera muitas externalidades negativas para o país. Para enfrentar esse problema é importante distinguir o efeito do nível de preço do problema gerado pelo excesso de volatilidade.

O nível do preço representa o custo básico do serviço a ser prestado e não deve ser objeto de política pública. Interferir nisso é inócuo e gera incentivos para adoção de tecnologias mais poluentes, o que deve ser evitado.

A volatilidade excessiva, por sua vez, inviabiliza contratos já firmados, impondo custos excessivos para uma das partes. Os mecanismos de suavização atenuam esse problema, criando condições mais estáveis para a revisão dos contrato,s o que não é viável quando os preços mudam muito em curto espaço de tempo.

Uma solução mais estrutural do problema requer um novo formato institucional de revisão dos preços que ofereça garantias de que os acionistas da Petrobrás não sairão prejudicados. O sistema fiscal pode ajudar na suavização dos preços como tem sido feito nos últimos anos, mas ele deve buscar a neutralidade fiscal no longo prazo.

A continuidade dos investimentos públicos e privados em infraestrutura, feitos ao longo de vários governos nos últimos anos, deve ampliar a concorrência e reduzir a dependência desse modal de transporte no país. Essa parte ainda levará tempo para gerar resultados tendo em vista o insuficiente nível de investimentos nos últimos anos.


Este artigo foi publicado pelo Broadcast da Agência Estado em 17/02/2020, quarta-feira.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

[1] Kojima, M. (2016). “Fossil Fuel Subsidy and Pricing Policies: Recent Development Country Experience”. Policy Research Working Paper, 7531.

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