Política Fiscal/Orçamento

A responsabilidade da União por uma possível crise fiscal nos estados

5 ago 2022

Diferentemente de socorros anteriores da União em que estados criaram seus próprios problemas, desta vez governo federal impôs perda permanente de receita a entes subnacionais e se nega a compensá-las adequadamente.

Uma queixa ou crítica muito comum de se ouvir no Ministério da Economia (ou antigo Ministério da Fazenda) se refere à busca das unidades federadas por socorro financeiro da União sempre que, por contingências imprevisíveis ou decisões de seus governantes, as finanças estaduais entram em crise.

No presente momento, porém, estamos vivenciando uma situação peculiar bastante diversa. Inebriado pela ilusão de um suposto aumento estrutural de receita, o governo federal violou a autonomia federativa e incentivou o Congresso Nacional a aprovar uma lei complementar que reduziu de modo permanente as alíquotas de ICMS de combustíveis, energia e telecomunicações e pode produzir, conforme estudo publicado pelo COMSEFAZ, a deterioração das contas públicas estaduais no médio prazo.

Para piorar as coisas, o governo federal vetou o dispositivo da lei que previa compensar as perdas de receita vinculadas às áreas de saúde e educação e, além disso, faz agora manobras para não cumprir adequadamente o dispositivo que permite aos estados abater de suas dívidas com a União a queda de ICMS verificada no segundo semestre de 2022.

Alega a equipe econômica que os estados não teriam por que ser compensados já que a receita de ICMS cresceu 16,4% no primeiro semestre deste ano em comparação a 2021, antes de a redução de alíquotas entrar em vigor. A alegação não tem procedência jurídica, na medida em que a LC 194 é clara ao estabelecer que os estados deverão ser compensados “no montante equivalente à diferença negativa entre a arrecadação de ICMS observada a cada mês e a arrecadação observada no mesmo período no ano anterior”. Adicionalmente, a alegação é baseada em uma forma inadequada de avaliar o desempenho da arrecadação – em termos nominais.

Receitas de impostos raramente não crescem em valores nominais, pois são influenciadas pela inflação. Nos últimos 25 anos, isso só ocorreu duas vezes, nas recessões de 2009 e 2020. Logo, não faz o menor sentido apresentar um crescimento nominal de receita (antes da entrada em vigor da lei) como indício de que estados não teriam perdas, ainda mais em um período de alta inflação como o atual.

Mas a inflação não estaria bem abaixo dos 16%? Depende. O IPCA médio cresceu 11,3% entre o primeiro semestre de 2021 e 2022, mas o deflator do PIB industrial, por exemplo, que é o indicador mais sensível para a receita de ICMS, variou 17,9% no primeiro trimestre do ano, segundo dados do IBGE, e tudo indica que mantenha esse comportamento no segundo trimestre. Em termos reais, o valor adicionado da indústria teve inclusive queda de 1,5% no início deste ano, o que significa que o PIB industrial, em termos nominais, cresceu 16,1% – quase o mesmo índice de expansão do ICMS.

No ano passado, o crescimento da receita do ICMS também acompanhou de perto o resultado da indústria, crescendo 25,3% em termos nominais (ante 23,9% do PIB industrial). E tanto agora, como em 2021, esses crescimentos advieram principalmente da inflação, e de uma inflação mais alta do que a verificada pelos índices de preço ao consumidor.

O fato é que não há qualquer indicativo de que o aumento de receita do ICMS, inclusive quando medido em proporção do PIB, reflita um fenômeno estrutural. Pelo contrário, ele é essencialmente explicado por dois fatores conjunturais complementares: a alta inflação, como mencionamos, mas especialmente a alta inflação de bens industrializados, que afeta mais a arrecadação tributária pelo fato de a carga tributária da indústria ser significativamente mais alta do que a do setor de serviços e da agropecuária.

Mas esses efeitos não se manterão no futuro? Depende. Talvez o nível dos preços dos bens industrializados não recue, mas a tendência histórica é de que o valor adicionado dos serviços (com menos carga tributária) volte a crescer em termos reais e nominais acima da indústria, produzindo queda da arrecadação em proporção do PIB, especialmente do ICMS.

Além disso, é preciso lembrar que a alta inflação produz uma ilusão de equilíbrio estrutural das contas públicas que já foi verificada no passado do Brasil e cunhada de “efeito Tanzi às avessas” ou “efeito Bacha”, em alusão aos economistas Vito Tanzi e Edmar Bacha. Esse efeito adviria do fato de que, diferentemente das receitas, quase perfeitamente indexadas pela inflação na atualidade, as despesas teriam seu valor real deteriorado em conjunturas de alta inflação, seja pela postergação de pagamentos, seja pela defasagem de tempo até que afete os reajustes de salários de servidores, por exemplo. Mas – da mesma forma que no passado – esse fenômeno temporário não pode ser confundido com uma melhoria estrutural das contas públicas.

No caso brasileiro, lembremos que o teto de gasto talvez tenha o potencial de reduzir de forma permanente a magnitude da despesa (em proporção do PIB) quando a economia – e a receita tributária – crescem pelo componente real, mas não quando são puxadas principalmente pela inflação, como na atualidade. Nesse caso, podemos ter o “efeito Bacha” no curto prazo, mas mais cedo ou mais tarde uma parte considerável da inflação (se não toda) será incorporada pela despesa.Ao desconsiderar, por pressões políticas e/ou mero desconhecimento, a natureza complexa por detrás desses fenômenos econômicos e fiscais, o Ministério da Economia poderá jogar os estados em nova crise fiscal, com impactos sociais e econômicos muito sérios. Aí não poderão os tecnocratas de Brasília reclamar que governadores e prefeitos comparecem à capital federal com o pires na mão.


As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva dos autores, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

Comentários

Ed Wesley Olive...
A participação nos fundos FPE e FPM é uma dívida que a União terá que recompor após a inclusão do censo nacional realizado pelo IBGE a destempo, visto que precisou ser determinado pelo STF e sem nenhum monitoramento das perdas sofridas pela população atingida.

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