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O impacto da nova matriz econômica sobre a economia: resposta a Bráulio II

29/09/2017

Bráulio Borges postou recentemente interessante texto sobre o impacto da nova matriz econômica (NME) no desempenho econômico do Brasil. Como sempre, Bráulio pensa fora da caixa e consegue, simultaneamente, fundamentar seus argumentos.

Eu e o "Macroeconomista X" oferecemos uma primeira resposta aos pontos de Bráulio. Segue um complemento aos argumentos de Bráulio.

Comparar o Brasil com o Brasil. Até agora o exercício foi avaliar o impacto da NME a partir da comparação do desempenho de nossa economia com o desempenho de outras economias no mesmo período.

O atual quadriênio somente se equipara ao quadriênio 1981-1984. O terceiro pior quadriênio da série é o referente à primeira guerra, 1913-1916. Se a previsão do Ibre de crescimento de 0,7% da economia brasileira se materializar, a queda de PIB per capita no quadriênio 2014-2017 será um pouco menor do que a queda observada no quadriênio da crise da dívida externa, 1981-1984. No entanto, é nítido no gráfico que o atual episódio é mais persistente.

Adicionalmente, não me parece que faz sentido em análises do impacto de grandes crises, ou grandes recessões, olharmos o PIB per capita. Quando comparamos desempenho por longo período de tempo é necessário controlarmos pelo crescimento da população, visto que o aumento da população em idade ativa representa importante insumo a sustentar taxas maiores de crescimento. Em períodos de recessões a taxa de desemprego eleva-se, de sorte que o mercado de trabalho deixa de ser uma restrição ao crescimento. A figura 2 apresenta a taxa de crescimento do PIB para quadriênios.

Ou seja, a forte queda do PIB per capita no período da crise da dívida externa ocorreu somente em função do forte crescimento populacional do período. O produto caiu no quadriênio 0,3% ante 1,6% de queda no quadriênio terminado em 2017. O episódio pelo qual passamos é sem dúvida o pior da história econômica do país. Achar que um fenômeno dessa dimensão e desse significado histórico é fruto de má sorte, quando não ocorreu nenhum evento extremo e quando o país não passou por guerra, parece-me um exagero sem fim.

A figura 3 apresenta a evolução dos termos de troca para a economia brasileira nos últimos 170 anos. A perda de termos de troca de 21% entre 2011 e 2015 – logo recuperada nos anos seguintes, e hoje reduzida a 12% – está longe de ser um episódio desastroso em termos históricos. Há inúmeros episódios com quedas muito mais profundas. Adicionalmente a queda do segundo mandato de FHC e a queda de 2011 a 2015 são ciclos menores de um longo movimento de alta, entre o mínimo de 70 em 1983 e a posição atual de 113, que persiste até hoje. Não ocorreu nenhum desastre, longe disso.

A figura sugere que há semelhanças entre o segundo mandato de FHC e o primeiro mandato de Dilma até 2015. Ambos os períodos experimentaram queda de termos de troca. Outra semelhança foi que em ambos os períodos tivemos forte crise hídrica. 

A tabela 4 apresenta o desempenho da economia brasileira e a comparação do desempenho para dois períodos. O primeiro é a queda de crescimento no segundo mandato de FHC em comparação ao primeiro, e o segundo é a queda de desempenho no período em seguida a NME (terminando em 2015) e o quadriênio anterior. Em ambos os períodos tivemos uma queda acentuada dos termos de troca e uma crise hídrica importante. Não surpreendentemente a “diferença entre as diferenças” do desempenho da economia brasileira no período da NME, comparada à transição de FHC I para FHC II, é um pouco maior que 3pp, número bem próximo do que chegamos no post anterior nesse blog (INSERIR LINK) com a metodologia do controle sintético.

Ciclos de política econômica: Dilma foi Geisel? Na revista Época, edição de 20 de abril, escrevi que no período da redemocratização reproduzimos um ciclo de política econômica equivalente ao observado no período militar. Naquela oportunidade tivemos um profundo ciclo de liberalização dos mercados no curto governo Castello Branco – liberalizar na ditadura é sempre mais fácil – seguido por um período de colheita com aceleração do crescimento, o milagre econômico no governo Médici, uma crise externa em 1973, e a resposta ao desafio externo no governo Geisel na forma de excesso de intervencionismo – a versão dos militares da NME.

No período da redemocratização tivemos uma longa fase de liberalização desde o governo Collor até a passagem de Antônio Palocci pelo Ministério da Fazenda. Lula colhe os efeitos da liberalização com a aceleração do crescimento. No final de 2008 temos um choque externo, com a crise financeira internacional. A resposta da política econômica ao desafio externo novamente foi, a partir de 2009, forte elevação do intervencionismo.

Há, portanto, grande paralelismo no ciclo de política econômica entre os dois períodos. Evidentemente há diferenças. Mesmo quando a história não se repete como farsa ela o faz por caminhos diferentes. A água do rio nunca será a mesma. Na democracia o período de liberalização foi muito mais longo. A mudança do regime de política econômica não coincidiu com a alteração política, mas sim com a troca de guarda no Ministério da Fazenda, com a saída de Palocci e a entrada de Mantega. A alteração do regime de política econômica foi de início muito tímida e acelerou-se em seguida à crise de setembro de 2008.

A partir da série de investimento do setor público, Bráulio afirma que:

“O gráfico abaixo, que mostra a evolução do investimento da administração pública e das estatais nos últimos 70 anos, deixa claro que esse aumento do intervencionismo, no período mais recente, foi significativamente menor do que lá atrás, seja em termos de incremento absoluto, seja em termos de participação na economia. Falar que, em termos microeconômicos, esses dois períodos (Geisel e Lula II/ Dilma I) são “idênticos” é claramente um exagero retórico.”

O argumento era que na década de 70 o investimento público e das estatais chegou a atingir 9% do PIB e, no pico do atual ciclo, o investimento no mesmo conceito chegou a 4% do PIB. O que se chamou de NME e intervencionismo não é o aumento do investimento público. É o grau de discricionariedade da política econômica e o excesso dos gastos parafiscais. Somente o balanço do BNDES recebeu de recursos do Tesouro quase 10% do PIB. Se o intervencionismo se resumisse a investimentos públicos em infraestrutura em geral, principalmente mobilidade nas grandes cidades, saneamento e logística em geral, eu diria o oposto. Seria sinal de menor intervenção do Estado da economia e, ao contrário, concentração nos setores tipicamente de Estado. Assim, mostrar que a estatística “investimento público da administração direta” é hoje menor do que foi no passado nada nos informa quanto ao grau de intervencionismo do setor público no funcionamento dos mercados.

É sempre importante lembrar que os fatos ocorrem de diferentes formas. A democratização de nossa sociedade elevou em muito as demandas sociais e a necessidade de o Tesouro gerar receita para financiar a previdência pública, a assistência social e outras rubricas do gasto público, como saúde e educação, que são hoje muito maiores do que eram nos anos 70. Não espanta, portanto, que os recursos orçamentários para os gastos públicos com investimento sejam hoje menores. E não espanta também que o uso da política parafiscal tenha sido tão central no período recente para financiar o intervencionismo, visto que boa parte do orçamento já estava comprometida com as ações sociais.

Talvez seja útil neste momento eu compartilhar com o leitor quais medidas para mim configuram a NME ou o intervencionismo do Estado na economia que, no meu entender, representam uma alteração de rota com o que vínhamos fazendo desde o inicio dos anos 90 e representa uma aproximação com o que fizemos no governo militar, principalmente após o choque externo de 1973. A seguinte lista de medidas representa o que chamo de NME ou intervencionismo:

1.Alteração no regime de câmbio flutuante para fortemente administrado. Por algum tempo vigorou e vigora regime de câmbio fixo;

2.Maior tolerância com inflação;

3.Adoção recorrente de artifícios para atingir a meta de superávit primário, reduzindo a transparência da política fiscal, além de fortíssima redução do primário, e, finalmente colocação da dívida pública em trajetória explosiva;

4.Controle de preços para tentar conter a inflação. Isto é visível, por exemplo, nos combustíveis e na política de desoneração tributária, além das tarifas de eletricidade e de transporte coletivo público;

5.Adoção de teorias heterodoxas com relação ao processo de formação dos juros reais na economia brasileira (equilíbrio múltiplo e/ou que o impacto do juro sobre a atividade depende da variação deste e não do nível) e, em função deste entendimento, baixar ‘na marra’ a taxa básica de juros;

6.Expansão do papel do BNDES na intermediação do investimento, com forte discricionariedade em relação aos favorecidos;

7.Tendência a fechar a economia ao comércio internacional;

8.Direcionamento da política de desoneração tributária a alguns setores ou bens, em vez de estendê-la de forma equitativa a todos os setores produtivos;

9.Aumento do papel do Estado e da Petrobrás no setor de petróleo;

10.Intervenção desastrada no setor elétrico para baixar as tarifas e antecipar a renovação das concessões;

11.Uso dos bancos públicos de forma muito arriscada com vistas a baixar ‘na marra’ o spread bancário;

12.Dificuldade ideológica no emprego do setor privado na oferta de serviços de utilidade pública e infraestrutura em geral;

13.Adoção indiscriminada da política de conteúdo nacional e de estímulo à produção local, como, por exemplo, no setor naval e de plataformas de petróleo, sem a preocupação com o custo de oportunidade dos recursos sociais. Em certa medida, trata-se de reedição da lei ‘do similar nacional’, que tem como um dos resultados mais visíveis a criação de forte capacidade ociosa na indústria automobilística.

Há enorme semelhança entre essas listas de medidas e o que fizemos no período militar. Em um estudo da época apontava-se:[1]

“E é exatamente isso que tem ocorrido. De um lado, o Governo, através de algumas agências, capta ou garante a captação de poupança com correção monetária a posteriori mais juros anuais da ordem de 4 a 6% a.a. Isso, na verdade, fixa um limite inferior para a remuneração desejada pelos poupadores. De outro, o Governo através de suas agências (BNDE, Banco do Brasil, ou mesmo através de repasses ao próprio setor privado financeiro que se apropria de um generoso “spread”) realiza empréstimos e financiamentos a taxas de juros subsidiados, fixando, direta ou indiretamente, um limite superior, menor que o pago ao poupador, para o custo do dinheiro. Esse crédito seletivo e subsidiado é bastante abrangente: a) Crédito Agrícola: taxa máxima: 15% a.a. Saldo total das operações em 1976 não inferior a 160 bilhões de cruzeiros (13 bilhões de US$ dólares); b) Crédito para manufaturados exportáveis: taxa máxima de 8% a.a. Saldo total das operações em 1976 não inferior a 30 bilhões de cruzeiros (2,5 bilhões de US$ dólares); c) Crédito para investimento no sistema BNDE: taxas variando entre 3 e 8% a.a. mais correção monetária máxima (sic) de 20% a.a., mesmo que a taxa de inflação se aproxime dos 50% a.a. d) Inúmeros outros programas menores a taxas subsidiadas para programas especiais: pequena e média empresa, crédito comparativo, projetos de colonização, etc. e) Dada a importância quantitativa e qualitativa do Governo no mercado de capitais, isso subverte a própria noção de mercado de capitais eficientes: seu mais importante agente opera com um “spread” negativo”.

Ou seja, não é nenhuma obra de retórica enxergar nas 13 medidas elencadas acima enorme paralelismo com as políticas adotadas no período Geisel. Evidentemente há um processo evolutivo da sociedade. Aparentemente, por exemplo, a intolerância da sociedade com a inflação é muito maior hoje do que era no período ditatorial. E essa intolerância reduz o espaço para os governos brincarem de intervencionismo. A própria desorganização macroeconômica promovida pela presidente Dilma está na raiz do impedimento da presidente.

O meu argumento é que as 13 medidas elencadas acima são responsáveis por parte significativa de nossa desaceleração. Acho difícil haver estudos microeconômicos que documentem que essas medidas sejam benéficas ao crescimento econômico.

As melhoras institucionais. Bráulio menciona diversas leis novas que melhoraram em muito nosso marco legal e institucional. Tais como:

  • Lei da Ficha Limpa – Lei Complementar nº 135/2010: projeto de lei de iniciativa popular idealizado pelo juiz Márlon Reis;
  • Lei de Acesso à Informação – Lei nº 12.527/2011: iniciativa parlamentar - Deputado Federal Reginaldo Lopes (PT/MG);
  • Lei do Cadastro Positivo – Lei 12.414/2011: iniciativa do Poder Executivo – MPV 518/2010;
  • Lei Anticorrupção (cria a delação premiada) – Lei 12.846/2013: projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo (PL nº 39/2013);
  • Novo Código de Processo Civil: iniciativa parlamentar (foi instituída uma Comissão de Juristas no Senado Federal, destinada a elaborar o anteprojeto de Novo CPC).

Impossível não concordar com Bráulio. Aqui vale mencionar que nossa sociedade se encontra em um contínuo processo de melhora institucional desde a redemocratização.[2] No entanto, o debate que temos feito refere-se a medidas de política econômica. Ainda assim, no período Dilma houve duas medidas positivas importantes de política econômica, como apontei em entrevista à revista Época em 10 de setembro de 2012: [3]

 “ÉPOCA – Como o senhor avalia as medidas que o governo tomou para proteger a indústria?
Pessoa –Dilma está fazendo muita coisa legal. O governo é uma surpresa positiva em vários sentidos. A velocidade com que ela aprovou as mudanças na caderneta de poupança foi surpreendente. Era uma questão pendente desde os anos 1980. Todo político tinha medo de mexer (porque isso reduziria a rentabilidade da poupança). Quando ela mexeu, não aconteceu nada. Ela explicou tudo à sociedade (que o retorno da poupança precisaria cair conforme caem os juros no país), e a popularidade dela não caiu. Ela mostrou enorme habilidade política. O fundo de pensão complementar para os funcionários públicos (exigindo que os novos funcionários públicos contribuam a mais se quiserem aposentadorias maiores) é outra medida de estadista, para o longo prazo, que terá muito efeito para nossos filhos e netos. Acho que ela tentará também simplificar o PIS-Cofins, o que é importante. Mas acho ruim o conjunto de medidas tópicas. Várias alíquotas de importação subiram. Há uma tentativa de segurar o preço da gasolina por meio da Petrobras. Como isso prejudica o álcool, aí é preciso compensar os produtores de etanol com incentivos. Há uma tentativa de incentivar a venda de automóveis. Reduz-se o IPI dos carros, mas isso derruba a receita. Então, o governo precisa compensar cobrando de outro setor. Esse microgerenciamento da política econômica praticamente torna inviável o cálculo do empresário. Se você vai investir num setor no Brasil, precisa colocar no seu plano de negócios a possibilidade de o IPI subir, porque o governo precisa compensar um problema de algum outro setor que não tem nada a ver com o seu. Ou um concorrente seu recebe um monte de benefícios e você quebra, como ocorreu com o álcool. Essa mão pesada impede que o setor privado floresça”.

A questão é que o saldo das 13 medidas daquela lista com as duas medidas positivas – mudança na remuneração da caderneta de poupança e instituição do fundo de previdência complementar, que somente terá impactos a muito longo prazo – foi fortemente negativo. Por outro lado, como deixo claro na lista de 13 medidas, diversas delas são anteriores ao governo Dilma.

FLA-FLU? Bráulio termina seu texto afirmando que:

“Em suma: espero, com a sequência de textos acima, ter contribuído para reduzir um pouco o clima de fla-flu ainda presente na análise sobre as razões por detrás da crise brasileira atual”.

Com sinceridade, essa afirmação me desagradou bastante, porque, de certa forma, desfaz todo o debate que temos travado. Quando assume essa postura, Bráulio concede a si uma posição privilegiada e de suposta isenção no debate, que não seria compartilhada por quem pensa diferentemente dele. Eu tenho sido das pessoas mais vocais no debate público a criticar o intervencionismo, ou o microgerenciamento da política econômica, ou o ensaio nacional-desenvolvimentista, ou a NME. Tenho sido das pessoas mais vocais em atribuir forte responsabilidade a esse regime de política econômica no desastre que ocorreu em nossa economia nos últimos anos. Esse é um debate de natureza positiva e não normativo ou político. Se o meu posicionamento ocorresse por eu ser “FLU” ou ser coxinha, a discussão se tornaria desnecessária.

Como fica claro em minha resposta à revista Época em 10 de setembro de 2012, sempre tentei valorizar as medidas feitas por governos aos quais eu era politicamente contrário, exatamente para evitar o clima de Fla-Flu. Analogamente, sempre que grupos políticos próximos a mim apostaram “no quanto pior melhor” me posicionei contrariamente. Por exemplo, em entrevista à revista Época em setembro de 2015 afirmei:[4]

ÉPOCA – A pauta-bomba no Legislativo ameaça esse cenário otimista. Como vê o comportamento do Congresso?

Pessoa – O petrolão também é um obstáculo para essa concertação política. O efeito do petrolão é menos na economia e mais nas dificuldades que ele introduz para agenda da política. Ninguém sabe o que vai acontecer, e aí as agendas individuais ficam mais importantes.  Mas eu espero que, com a sinalização da Standard & Poor’s (sobre a possibilidade de rebaixamento da nota de crédito do Brasil), os deputados entendam a situação e aprovem a desoneração da folha de pagamentos como o ministro Levy tinha mandado ao Congresso em fevereiro. Os deputados deviam fazer isso pelo bem do país. O jogo dos parlamentares é votar coisas absurdas, como o fim do fator previdenciário, e deixar que a presidente vete. Eles querem desgastar o PT por tudo que o PT fez. É um pouco a resposta que os políticos estão dando a um grupo político que escolheu transpor alguns limites da política brasileira. Eu coloco a pauta-bomba nesse contexto. Mas eu acho que eles não vão derrubar os vetos da presidente. Eu espero que não.

ÉPOCA – Esse não é um comportamento muito irresponsável, inclusive do PSDB?

Pessoa – Entendo esse comportamento, mas discordo dele. O PSDB só se enfraquece quando vota contra o seu legado”.

Também é verdade que no período em que fui assessor do senador Tasso Jereissati, entre 2003 e 2010, diversas medidas do governo foram aprovadas com parecer favorável meu e com o voto da bancada do PSDB no Senado. A lista de medidas é imensa: minirefroma tributária; reforma da previdência; Lei do Bem; Lei da Inovação; Prouni; Fundeb; Lei de Falência; crédito consignado; melhora do patrimônio de afetação para automóveis e patrimônio de afetação para crédito imobiliário; instrumentos de crédito com recuperação extrajudicial; entre outros.

Ou seja, não há FLA-FLU por aqui. Há somente discordâncias e diferentes visões a respeito do impacto de um conjunto de medidas sobre o desempenho do crescimento da nossa economia e de outras dimensões importantes, como o desemprego.

Vale ressaltar que as 13 medidas elencadas não se referem a medidas que tipicamente encontram-se em diferentes campos ideológicos com relação à importância da desigualdade relativamente à eficiência econômica. Nada associado ao possível trade off eficiência versus equidade aparece na lista de 13 medidas. Há discordância de natureza positiva, e não normativa, entre mim e Bráulio com relação ao papel da NME na desaceleração da economia.

 


[1] Silva, Adroaldo Moura, Francisco Vidal Luna e Hélio Nogueira da Cruz, 1977, “Inflação e Mercado de capitais”, São Paulo, Bolsa de Valores de São Paulo, página 15.

[2] O livro “Brazil in Transition: Beliefs, Leadership, and Institutional Change”, Princeton University Press, parceria entre o pesquisador americano Lee Alston (Universidade Indiana) e os professores brasileiros Marcus Melo (Universidade Federal de Pernambuco), Bernardo Mueller (Universidade de Brasília) e Carlos Pereira (FGV-RJ), apresenta uma interpretação nesse sentido da dinâmica econômica, social e política brasileira desde os anos 80.

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