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No cenário-base, estimamos que o impacto das medidas de apoio ao Rio Grande do Sul sobre a despesa primária do Governo Central atinja 0,6% do PIB até o final de 2024. A depender da postura do governo, os gastos podem aumentar.

Introdução

A tragédia climática em curso no Rio Grande do Sul é um evento sem precedentes na história moderna brasileira, tanto em magnitude como em potenciais implicações econômicas e sociais. A extensão da tragédia ainda é desconhecida, e, efetivamente, só poderá ser avaliada quando a água refluir. De toda forma, já fica claro que esta é a maior catástrofe natural da história brasileira; seu custo humanitário, econômico e social será muito elevado[1][2].

O objetivo desse relatório é trazer uma dimensão inicial para o impacto fiscal da calamidade em curso, com foco específico nas despesas orçamentárias do Governo Central. A tarefa é ingrata, posto que tanto a extensão dos danos como a própria reação das autoridades são desconhecidas. Sob esse aspecto, ressignifica-se a postura cautelosa, pelo menos até o momento, do governo, que anunciou programas de apoio, combinando transferências, crédito, postergação de tributos e gasto efetivo de aproximadamente R$ 62bi - dos quais R$ 12bi são de impacto primário[3]. Tais números têm sido considerados tímidos.

Feitas essas ressalvas, entendemos que o melhor a fazer é buscar similaridades com as ações governamentais em eventos (mesmo que imprecisamente) comparáveis, tanto no Brasil como no mundo, criando um conjunto mínimo de parâmetros que possam ser utilizados para calibrar as simulações de custos e gastos. Hipóteses serão necessárias, e algumas delas serão fortes. Mas, ainda assim, a contribuição deste relatório será válida ao organizar o debate e sugerir caminhos para a estimação dos gastos do governo.

Para além dessa breve introdução, este artigo possui três seções. Na primeira, vamos definir quais são os eventos minimamente comparáveis à tragédia no Rio Grande do Sul, e, mais importante, quais possuem informações suficientes para subsidiar simulações de impacto fiscal consistentes. Definido o benchmark, apresentaremos uma estimativa preliminar do impacto primário, em 2024, das medidas de apoio ao estado, considerando o atual arsenal de políticas oficiais em situações de calamidade. Nossa análise ficará centrada nos efeitos sobre a posição primária do Governo Central, com foco específico nas despesas. Por fim, serão estabelecidos padrões mínimos para a atuação oficial em situações de desastres naturais e calamidades, oferecendo uma visão, mais organizada, a respeito das perspectivas futuras.

Definição de um benchmark

Eventos como o ocorrido no Rio Grande do Sul são raros, seja em termos do seu fato gerador, da sua extensão e da sua magnitude (aqui entendida como o alcance dos seus efeitos socioeconômicos). Avaliando fontes de dados históricos[4], tanto no Brasil como no exterior, foi possível determinar um conjunto inicial de eventos minimamente comparáveis. Mistura-se desastres climáticos (e.g. tornados, furacões, grandes enchentes e deslizamentos de terras) e outras calamidades de grandes proporções, com amplas implicações socioeconômicas. A tabela 1 elenca quatro eventos extremos, com características bastante distintas entre si e que, cada qual ao seu jeito, são elegíveis para a construção de um benchmark para a tragédia no Sul do Brasil.

Tabela 1: Eventos para a construção de um benchmark

Fonte: Elaboração própria, com base em séries históricas de desastres naturais do (MIDR, Brasil e NOAA, EUA) e calamidades de grande repercussão midiática ou impacto primário (STN, Brasil)

Embora não tenha ocorrido no Brasil, a passagem do furacão Katrina pelos Estados Unidos é o desastre natural extremo com proporções mais próximas das que aparentemente serão observadas no Rio Grande do Sul. A área-alvo da assistência do governo federal americano foi aproximadamente 11% superior à atingida no Sul do Brasil, ainda que a população afetada seja pouco mais de 60% superior. É necessário ter em mente que a comparação pode ser mais próxima, a depender da quantidade de municípios gaúchos que decretem calamidade pública até o fim do desastre em curso[5].

Segundo dados do National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), o dano causado pelo furacão Katrina foi estimado em 1,0% do PIB americano em 2005, o que seria 6,1% do PIB brasileiro daquele ano, em conversão direta.[6] É necessário ter em mente que o estoque de capital instalado na região afetada pelo Katrina certamente era muito superior ao observado atualmente em terras gaúchas, de forma que os impactos econômicos no Brasil devem ser inferiores.

É inegável, no entanto, que a magnitude assusta, dando uma nova dimensão às estimativas e projeções que temos observado. Mais ainda, é importante notar que o escopo de medidas implementadas pelo governo americano, à época, é relativamente próximo ao que está sendo discutido e implementado, agora, no Brasil. Os dispêndios prioritários foram em transferências de renda aos agentes econômicos afetados, recuperação da infraestrutura urbana, reconstrução de domicílios e empresas, além de projetos para a prevenção de catástrofes futuras.

O governo americano aprovou, em 2005, gastos da ordem de 0,8% do PIB dos EUA, ou 4,9% do PIB brasileiro em conversão direta, voltados à recuperação após o furacão[7]. Nos primeiros 16 meses após a catástrofe, o dispêndio foi da ordem de 0,3% do PIB dos EUA, ou 1,8% do PIB brasileiro.[8] O furacão Katrina nos ensina que a reconstrução pode ser um evento não somente custoso, como muito longo; cerca de 75% dos dispêndios ocorreram em até 4 anos após o evento, mas houve gastos que perduraram por mais de uma década.[9]

Trazendo a análise para os casos brasileiros, utilizou-se de forma intensa o Atlas de Desastres Ambientais do Brasil, publicação do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR) que, embora com reconhecidas e públicas limitações[10], apresenta um hercúleo esforço para a coleta, tratamento e disseminação de dados sobre desastres naturais no país, remontando aos anos 90. A base do Atlas não traz indicativo explícito do gasto público referente a cada desastre reportado, mas traz estimativa para os danos materiais[11] e para os prejuízos econômicos associados, tanto na esfera privada como na pública.

Dentre dezenas de milhares de eventos catalogados, a catástrofe da enchente e dos deslizamentos na Região Serrana do estado do Rio de Janeiro (2011) é o evento com o maior número de óbitos (867) e afetados, atingindo aproximadamente 339 mil pessoas [12]. O número de pessoas e a área afetada na tragédia gaúcha parecem ser sensivelmente maiores[13]. A preços atuais, a calamidade na serra fluminense gerou danos materiais estimados em R$ 7,9bi, além de um prejuízo econômico associado de R$ 1,9bi.[14]

Outro evento de proporção relevante, nisso incluindo grande exposição midiática, foi a tragédia de Brumadinho (2019), quando o rompimento da barragem da Mina Córrego do Feijão, sob o controle da Vale, espalhou destruição, material e ambiental, no município de Brumadinho e em áreas próximas[15]. Sob pressão pública e governamental, a Vale fez um acordo em 2021, com o governo de Minas Gerais, com custo de 0,4% do PIB daquele ano[16] para reparação e indenização, a serem dispendidos em horizonte plurianual.

A empresa se comprometeu com transferências de renda à população afetada, gastos com saúde e saneamento, reparação ambiental, e reconstrução da infraestrutura afetada. Os municípios mineiros contemplados no acordo cobrem uma área de 23 km², 8,3% da área em calamidade pública no Rio Grande do Sul. É de se ter em vista que embora exista uma separação entre o que seriam os recursos reparatórios e os indenizatórios, os valores pagos pela Vale foram fruto de uma negociação entre um ente privado e o poder público; não é claro se o montante corresponde ao efetivo impacto econômico gerado, nem se teria eco em um dispêndio totalmente feito pelo governo.

Por fim, a pandemia da Covid-19 é um evento de características fundamentalmente distintas das observadas na calamidade climática do Rio Grande do Sul. No entanto, a pandemia é um evento extremo e recente no qual o poder público foi chamado a atuar, enfrentando um estado de calamidade duradouro. As demandas são naturalmente diferentes das associadas a um evento climático, com perfil de gasto com saúde distinto e sem grandes necessidades de recomposição de patrimônio.

No entanto, as estratégias de recuperação da economia local tendem a guardar, com as devidas proporções, algumas similaridades: políticas de manutenção do emprego, de auxílio aos agentes econômicos (públicos e privados, sendo famílias ou empresas) e de expansão do crédito, com garantias, serão expedientes muito provavelmente retomados no Rio Grande do Sul. A nível nacional, o gasto primário do Governo Central no combate à pandemia foi de 6,9% do PIB em 2020, 1,3% do PIB em 2021 e 0,2% do PIB em 2022.

Estimativa preliminar de impacto primário em 2024

Definido o benchmark, foi possível esquadrinhar as estimativas de custo de cada evento, bem como, na maioria dos casos, mapear a atuação governamental associada. Com algumas hipóteses de trabalho, definidas no Anexo deste relatório, foi possível estimar, de forma preliminar, o impacto primário da atuação do Governo Central (ou seja, o gasto público) no combate à calamidade no Rio Grande do Sul.

É necessário ter claro que as estimativas são preliminares porque a extensão dos danos ainda é, de fato, desconhecida, e porque não é possível antever a efetiva atuação governamental. Para ilustrar, em um cenário extremo no qual o governo central decidisse “lavar as mãos”, não haveria gasto e o impacto primário, tudo mais constante, seria nulo. É evidente que isso não ocorrerá, mas o caso polar ilustra como esse exercício é, por definição, altamente incerto. Porém, com os devidos cuidados e utilizando eventos de referência de forma parcimoniosa, entendemos ser possível contribuir para tornar o debate mais organizado neste momento tão delicado.

As estimativas consideram os custos e impactos financeiros de cenários de calamidade anteriores. De forma geral, gastos com infraestrutura e recuperação ambiental têm como base informações da área atingida em desastres naturais prévios, além do impacto sobre o capital físico e o meio ambiente.[17] Estimativas para gastos com saúde levaram em consideração informações orçamentárias quanto às despesas, em diversos níveis da Federação. Políticas de crédito, de manutenção do emprego e de transferência de renda (a agentes públicos e privados) têm como fundamento o desenho de políticas similares adotadas tanto na pandemia como em desastres naturais anteriores, sendo ajustadas ao contexto dos municípios gaúchos em calamidade. Há necessidade de hipóteses para parâmetros cuja calibragem é incerta[18], e é importante ter isso em mente ao analisarmos criticamente os resultados apresentados.

Nossas estimativas se encontram na tabela 2, com as principais aberturas de acordo com a rubrica de dispêndio. Na hipótese de a atuação governamental emular padrões ocorridos em catástrofes anteriores, esperamos que o gasto primário seja de aproximadamente R$ 70bi (0,6% do PIB) em 2024. Em cenário de atuação mais conservadora do governo, o gasto primário atingiria 0,4% do PIB, e, sob governo mais atuante, os dispêndios atingiriam 1,0% do PIB neste ano. Portanto, a despesa estimada, em qualquer cenário, é significativamente superior ao valor por ora anunciado pelo governo (R$ 12bi).

Tabela 2: Estimativa de impacto primário (2024, sob diferentes cenários)

  
Fonte: Elaboração própria.

Nessas estimativas não consideramos impactos sob a ótica da receita, seja devido ao atraso no recolhimento de tributos, para além do horizonte avaliado, seja devido a mudanças na base de incidência tributária. Medidas sem efeito primário também foram excluídas, tais como a utilização de recursos do FGTS, linhas de crédito multilateral ou suspensão de pagamentos devidos pelo estado à União.

Perspectivas, em função de atuações pregressas

Se a ação do governo repetir o padrão observado em calamidades anteriores, há outras previsões que podemos fazer, para além do impacto primário preliminar. O pacote anunciado pelo governo, até agora[19], deve ser revisado e estendido seguidas vezes ao longo das próximas semanas e meses. Além disso, é provável que várias das medidas, quiçá sua maioria, perdurem para muito além do final de 2024[20]: três orçamentos anuais da União foram afetados por medidas relativas à pandemia (2020-2022), as negociações entre Vale e o governo de Minas Gerais duraram mais de 2 anos após o evento de Brumadinho, com algumas medidas de reparação ainda em curso, e os gastos com a recuperação pós-Katrina se arrastaram por mais de uma década nos EUA, ainda que tenhamos observado uma maior concentração nos 4 primeiros anos posteriores ao choque.

Em conclusão, é necessário reconhecer que a catástrofe climática no Rio Grande do Sul foi um verdadeiro evento extremo, com mensuração de impactos socioeconômicos virtualmente impossível no presente momento. Não há paralelo definitivo, mas a história nos traz alguns eventos, tanto no Brasil como no exterior, que oferecem um farol, ainda que imperfeito, para a discussão.

Em nosso cenário-base, o custo primário da recuperação pós-catástrofe será, para o governo central, de aproximadamente 0,6% do PIB somente em 2024, podendo chegar, em cenários de atuação mais agressiva do governo, a 1,0% do PIB. Mesmo um cenário de atuação governamental comedida já traria impactos relevantes, de 0,4% do PIB. Os gastos primários precisarão ser feitos por fora das regras estabelecidas no arcabouço fiscal, o que levará a um aumento, ainda mais rápido, da dívida pública.

Tais estimativas não devem ser entendidas como o montante geral de recursos colocados à disposição para a reconstrução do estado. É altamente provável que os dispêndios sejam plurianuais, e quaisquer iniciativas sem impactos primários não estão sendo computadas. Por fim, o Regime de Recuperação Fiscal (RRF) do Rio Grande do Sul já foi flexibilizado, com postergação de pagamentos à União, e é bastante provável que novas renegociações ocorram nos próximos meses. Da mesma forma, impactos sobre as receitas primárias devem ser considerados em eventuais extensões futuras, com mudanças nos preços relativos e no volume de produção que, certamente, afetarão a base de incidência tributária.

O momento é de consternação, e demanda trabalho, união e foco. Que os recursos necessários possam ser dirigidos aos necessitados de forma rápida, e que a sua utilização seja eficiente.

Anexo: Principais hipóteses utilizadas nas estimativas

Referências bibliográficas

Atlas Digital de Desastres no Brasil – Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR).

https://atlasdigital.mdr.gov.br/paginas/index.xhtml

Tesouro Transparente – pandemia e gastos fiscais diversos.

https://www.tesourotransparente.gov.br/visualizacao/painel-de-monitoramentos-dos-gastos-com-covid-19

Comunicações oficiais do Governo do estado de Minas Gerais, Agência Brasil e Vale – Desastre de Brumadinho (MG):

https://www.mg.gov.br/pro-brumadinho/pagina/entenda-o-acordo-judicial-de-reparacao-ao-rompimento-em-brumadinho

https://vale.com/pt/esg/brumadinho

https://agenciabrasil.ebc.com.br/justica/noticia/2021-02/vale-pagara-r-37-bilhoes-para-reparar-tragedia-de-brumadinho

Federal Emergency Management Agency (FEMA), Congressional Budget Office (CBO) e National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) – Furacão Katrina

https://www.fema.gov/disasters

https://www.cbo.gov/publication/44601

https://www.ncei.noaa.gov/access/billions/state-summary/US

https://www.nhc.noaa.gov/news/UpdatedCostliest.pdf

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