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Novo Fundeb potencialmente incentivou forte aumento na contratação de professores temporários nos municípios. Em termos fiscais, gestores municipais estão certos. Mas esse movimento pode ter efeitos negativos sobre a educação e a política local.

1. Introdução

Um fenômeno recente tem chamado a atenção de educadores e policy-makers: o crescimento do número de professores temporários nas escolas públicas brasileiras, em especial nas escolas municipais. Se considerarmos um período amplo entre 2011 e 2024, houve um aumento 15 pontos percentuais a mais desses professores temporários.  No entanto, surpreendentemente, a maior parte desse aumento está concentrada nos últimos três anos.

A Figura 1 apresenta o percentual médio de professores temporários para cada ano nas escolas municipais. O crescimento da contratação de professores temporários nas salta aos olhos pelo fato de que todo aumento se dá após o ano de 2021. Antes de 2021, o percentual de professores temporários era praticamente constante. Após 2021, em apenas três anos, aumentou de 25% para 37%. Para dimensionarmos esse resultado, em 2021 existiam em todo o Brasil 296 mil professores temporários nas escolas municipais. Em apenas 3 anos, esse número aumentou em mais 174 mil professores temporários (aproximadamente 58% em relação a 2021), chegando ao patamar de 471 mil professores temporários em 2024.

Um avanço como esse, em geral, não decorre de mudanças estruturais, que costumam variar lentamente ao longo do tempo, como no caso de modificações demográficas. Nesse caso, o forte aumento na contratação de professores temporários parece estar associado a alguma mudança institucional que alterou os incentivos dos prefeitos e prefeitas. E a principal mudança institucional no período é a introdução do Novo FUNDEB! 

Nós argumentamos que o Novo FUNDEB, ao aumentar a necessidade de gasto com remunerações profissionais da educação, forçou os municípios a elevar seus gastos, seja aumentando o salário desses profissionais, seja ampliando o número de profissionais. Porém, considerando que a contratação de um profissional efetivo tem um custo permanente e que a receita do FUNDEB é volátil, a melhor saída encontrada pelos municípios foi aumentar a contratação de temporários. Analisamos as possíveis consequências desse movimento que tende a ser bom em alguns aspectos, como o fiscal, mas ruim do ponto de vista educacional e político local.

Uma ressalva necessária e importante sobre os argumentos nesse texto: o alcance e as conclusões do nosso exercício empírico não permitem afirmar relações do tipo causa e efeito. O que realizamos é uma análise exploratória estruturada, focada em examinar as correlações entre variáveis institucionais e a taxa de participação dos professores temporários. E sobre esses resultados, buscamos entender as razões que explicam tais evidências. Estudos causais com identificação causal estão sendo conduzidos e em breve serão divulgados na comunidade científica.

Figura 1 – Trajetória do percentual de professores temporários entre 2011 e 2024
 
Fonte: IBRE com dados dos Indicadores do INEP

2. FUNDEB e o Novo FUNDEB

O FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) refere-se ao conjunto de 27 fundos estaduais distintos, incluindo o Distrito Federal, que obtêm recursos fiscais de todos os entes nacionais e os distribuem para estados e municípios para financiarem a educação pública.

A versão inicial do FUNDEB tinha validade de dez anos, expirados em 2020. Com isso, surge a nova versão do fundo, conhecido como Novo FUNDEB.
O Novo FUNDEB trouxe significativas diferenças em relação à versão anterior e, aqui, não seremos exaustivos ao explicar todas, mas apenas àquelas que julgamos mais relevantes para a discussão. Primeiro, o FUNDEB deixou de ter prazo de validade e passou a ser uma política permanente.

Isso é importante por que as regras postas pelo Novo FUNDEB não têm previsão de serem revistas. Segundo, anteriormente, o governo federal complementava os recursos para os entes cujos valores a serem distribuídos eram muito baixos. A União complementava com até 10%, mas, no novo modelo, a complementação da União subiu para 23% do total arrecadado com o fundo. Isso representou um aumento dos recursos distribuídos pelo fundo.

Por fim, aquilo que consideramos a mais importante modificação: antes os governantes precisavam empregar 60% dos recursos do fundo em remuneração de profissionais da educação básica. Porém, com o Novo FUNDEB, esse percentual mínimo subiu para 70%. Ou seja, 70% dos recursos recebidos pelo fundo devem ser usados para remuneração de profissionais. 

Com essa mudança, os municípios tinham duas possíveis opções a ser adotada, podendo escolher uma mistura de ambas: ou aumentavam o salário dos professores ou elevavam a quantidade de professores lecionando nas escolas. Em ambos os casos, os governos conseguiriam cumprir o requisito de elevar em 10 pontos percentuais o destino dos recursos do FUNDEB. Esse incentivo de aumento de gastos educacionais associado ao contexto fiscal e educacional dos municípios, pode ter forçado os gestores municipais a contratarem mais profissionais temporários.

Para tanto, vamos entender um pouco do contexto dos municípios. Inicialmente, vale destacar que estamos passando por um período de relevantes mudanças demográficas. As taxas de natalidade estão em constante queda nas últimas décadas. Com uma taxa de natalidade menor, menos crianças demandarão vagas nas escolas. Portanto, possivelmente a quantidade de escolas e de professores efetivos (concursados) disponíveis atualmente será suficiente para a demanda escolar pública nos próximos anos. 

Por outro lado, outras demandas passam a se destacar; uma das principais decorre da necessidade de profissionais para lidar com crianças com Transtornos do Espectro Autista (TEA). Recentemente, tem ocorrido um crescimento do número de crianças com TEA e completa integração dessas crianças ao sistema escolar exige profissionais específicos. Dados do próprio Censo Escolar indicam que apenas entre 2023 e 2024 houve um aumento de 48% no número de alunos com TEA matriculados em escolas regulares brasileiras.

Uma outra fonte de demanda adicional decorre do recente movimento de criação de escolas em tempo integral e profissionalizantes. Em 2024, ainda segundo o Censo Escolar, escolas de tempo integral representavam 23% das escolas públicas brasileiras. Em geral, o contraturno das escolas em tempo integral (ou profissionalizante) é preenchido por profissionais que lecionam atividades não tradicionais das escolas, como robótica, computação, atividades profissionalizantes e desenvolvimento de habilidades socioemocionais, para citar alguns. Novamente, para além de mais profissionais, a tendência é por mais diversificação do perfil desses profissionais.
Pelo lado fiscal, os municípios têm passado por fortes pressões.

Por exemplo, as taxas de crescimento médio real dos gastos previdenciários entre 2013 e 2022, segundo dados do Tesouro Nacional, foram de aproximadamente 12,5% para os municípios e 3,1% para a União. Ou seja, o custo previdenciário aumentou quase 4 vezes mais nos municípios, em dez anos, do que na União. Isso representa um enorme peso fiscal para as prefeituras.

Com relação às despesas com educação, o piso salarial dos professores é vinculado à receita do FUNDEB. Porém, a receita do FUNDEB depende de tributos cíclicos, como o ICMS. O problema surge pelo fato de aumentos de salários não serem cíclicos em termos nominais. Ou seja, se a receita do FUNDEB sobe, o piso salarial também sobe. Porém, se a receita do FUNDEB cai, o piso salarial não se modifica.

Caso o município aumente o salário dos profissionais quando o piso salarial sobe, o município precisa arcar com o custo fiscal do aumento quando a receita do FUNDEB cai. Para dimensionarmos a magnitude dessa distorção, em 2022, o piso salarial da educação aumentou 33%. Em 2023, o aumento foi de 15%. Claramente, esses aumentos não representam variações na inflação ocorridas nesses anos. Vale ressaltar que o piso é uma referência e não uma obrigação. Mas o seu descumprimento pode representar pressões de classes para reajustes.

Ainda sobre a origem da receita do FUNDEB, os tributos que formam o fundo são fortemente cíclicos, como o ICMS, IPVA e IPI-Exportação. Isso quer dizer que, se a economia vai bem, a receita sobe. Porém, se a economia entra em recessão, a receita cai. Assim como no caso do piso salarial, essa volatilidade do fundo incentiva os prefeitos e prefeitas a adotarem medidas que não gerem gastos permanentes, como aumento salarial ou contratação de profissionais efetivos (concursados).

Mas, sim, gastos que podem ser revertidos no futuro, caso haja uma frustração de receita, como é o caso da contratação de profissionais temporários.
Em suma temos um quadro que há uma demanda menor por profissionais escolares tradicionais e uma demanda maior por profissionais com habilidades mais diversificadas; um custo fiscal municipal crescente e incentivos, pelos menos na educação, para uso de recursos de forma não permanente. Juntando todos esses pontos, a exigência de gastar 70% com remuneração de profissionais passa a refletir em contratação de temporários, cujo custo fiscal é rapidamente revertido, caso haja frustação de receita, e permite uma contratação de profissionais mais diversos. 

Para juntar evidências a favor dessas hipóteses, é natural conjecturar que os municípios que têm a receita mais incerta contratem mais profissionais temporários do que aqueles que têm receita mais certa. Assim, municípios cujas fontes de receita decorrem de transferências de outros entes subnacionais, em geral vinculados principalmente à população ou cuja receita tributária tenha maior peso, tendem a contratar mais temporários. 

 As Figuras 2 (A e B) demonstram justamente essa intuição. Na Figura 2A apresenta a mesma trajetória, porém, diferenciando entre os municípios cuja receita depende mais (linha laranja) ou menos (linha azul) de receita própria. Por sua vez, a Figura 2B, apresenta-se a trajetória de contratação de temporários para os municípios agrupados em dois grupos: maior (linha azul) e menor (linha laranja) dependência de transferências. Esses grupos de municípios foram obtidos ao se agrupar o percentual de receita própria e transferências dos municípios em tercis, considerando os últimos dez anos com dados disponíveis (2013 a 2023). 

O resultado das duas figuras é consistente com a hipótese de que o aumento na contratação de profissionais temporários é maior naqueles municípios que têm receita mais incerta: suas receitas dependem mais de tributos e menos de transferências. Se a economia não apresenta um bom desempenho, então, ter um gasto rígido pode ser um problema. Logo, para esses municípios, incentivos como o do Novo FUNDEB se traduzem na contratação de mais profissionais temporários. 

Figura 2 – Trajetória do percentual de professores temporários entre 2011 e 2024 e receita tributária dos municípios
 
Fonte: IBRE com dados dos Indicadores do INEP

3. Potenciais implicações da contratação de mais professores temporários
 

Mas o que implica a contratação de mais temporários vis-à-vis professores concursados (efetivos)? Podemos dividir as implicações em três campos: fiscais, educacionais e políticos. No campo fiscal, mais profissionais temporários significa menos rigidez de gasto, isto é, o gasto pode mudar de composição rapidamente. Isso é um aspecto positivo, pois traz segurança para os municípios caso haja frustação de receitas do FUNDEB e também mais oportunidade para lidar com crises como as climáticas, econômicas ou sanitárias. Se os professores são efetivos, o custo fiscal não se modifica se a necessidade ou a fonte de recursos se altera.

No campo político, a perspectiva não é boa. Existem evidências bem documentadas de que profissionais temporários são utilizados no Brasil para práticas de patronagem, isto é, uso de cargos públicos em troca de apoio político. A pesquisa de Colonnelli, Teso, Prem (2020) mostra que após períodos eleitorais há um forte crescimento de contratação de profissionais temporários com conexões políticas associadas a prefeitos e prefeitas vencedores dos pleitos, levando a uma seleção de profissionais com mais baixa qualificação. 

No campo educacional, as evidências também indicam que a contratação de profissionais por motivos políticos e menos qualificados. Em geral, professores temporários são menos experientes e tem mais baixa formação educacional. Mas além disso, essa contratação de profissionais temporários está associada a piores níveis de aprendizagem, como apontado em pesquisa de Akhtari, Moreira e Trucco (2022). 

Esses profissionais, por serem menos qualificação, possuírem menor experiência e possuírem fortes conexões políticas, não se empenham buscando implementar as melhores práticas educacionais . 

Assim, os mesmos incentivos que aumentam a flexibilidade fiscal também abrem espaço para potenciais efeitos adversos tanto na educação quanto na disputa eleitoral local. Apesar das evidências, é importante destacar que esses profissionais temporários podem, quando adequadamente incentivados, proporcionar ensino de qualidade. Diferentemente dos profissionais efetivos (concursados), os profissionais temporários têm incentivos maiores para adotar práticas educacionais mais inovadoras, dedicar mais tempo ao ensino e responderem por resultados.

Isso decorre da menor proteção associada aos concursos públicos efetivos no Brasil. Para que isso aconteça é preciso que haja um mecanismo adequado de incentivos e não uso político desses profissionais. O Novo FUNDEB resolve um problema, mas cria outro. Ignorar esse trade-off pode comprometer não apenas o equilíbrio fiscal, mas também a qualidade da educação pública.

4. Conclusões
O que esse texto buscou argumentar é que o estabelecimento do Novo FUNDEB, por mais meritório que seja, ao se constituir uma receita cíclica, logo mais volátil e mais incerta, aliada a expansão da obrigatoriedade de gasto com remuneração de profissionais, fez com que prefeitos buscassem contratar mais profissionais temporários que efetivos. Isso se explica pelo fato de o custo fiscal com esse tipo de profissional ser menos rígido do que as aumentar salários e contratar professores efetivos. 

O resultado desse movimento não é claro se é positivo ou negativo para a sociedade. Em termos educacionais e políticos, as evidências disponíveis indicam piora. Em termos fiscais, uma possível melhora ao reduzir a rigidez de gasto dos municípios.

Porém, o saldo líquido em termos de bem estar social será verificado apenas no futuro. O que fica de conclusão mais geral é nem sempre o desenho original das políticas públicas atende as demandas das pessoas que as propuseram. Se o intuito inicial do Novo FUNDEB era ampliar o salário dos profissionais, o efeito observado é a redução do número de profissionais efetivos nas escolas municipais brasileiras. O desenho de políticas públicas tem que ser feito com bastante cuidado e profissionalismo.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva dos autores, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.

Referências
AKHTARI, Mitra; MOREIRA, Diana; TRUCCO, Laura. Political turnover, bureaucratic turnover, and the quality of public services. American Economic Review, v. 112, n. 2, p. 442-493, 2022.

COLONNELLI, Emanuele; PREM, Mounu; TESO, Edoardo. Patronage and selection in public sector organizations. American Economic Review, v. 110, n. 10, p. 3071-3099, 2020.