Blog do IBRE

Meta de resultado primário deixou de refletir real situação fiscal do Brasil: exceções crescentes e despesas financeiras fora do primário elevam dívida sem acionar mecanismos de correção. Consertar termômetro deveria ser primeiro passo do ajuste.

Vamos argumentar nesta nota que o primeiro passo para um ajuste fiscal no Brasil deveria ser de natureza contábil. O resultado primário sujeito à meta fiscal deixou de cumprir sua função fundamental de sintetizar a situação fiscal do país. E há duas razões principais que explicam essa anomalia. A primeira é a proliferação de exceções: um volume crescente de despesas passou a ser executado fora do perímetro da meta — precatórios acima do limite de gastos, despesas discricionárias, créditos extraordinários e outras rubricas. E a segunda, e talvez mais importante para a dinâmica da dívida, é a expansão de despesas de natureza financeira que não transitam pelo primário, mas pressionam diretamente o endividamento bruto.

A meta de resultado primário funciona como o principal termômetro do arcabouço fiscal brasileiro. É a partir dela que a sociedade, o Congresso e o mercado acompanham o esforço do governo para estabilizar a trajetória da dívida pública. Além da dimensão de transparência, a meta cumpre papel operacional decisivo na gestão orçamentária. É ela que aciona os mecanismos de contingenciamento e limitação de empenho previstos na legislação, obrigando o governo a ajustar a execução da despesa ao longo do ano quando as projeções indicam descumprimento. Quando o resultado primário deixa de refletir o esforço fiscal efetivo — seja pela multiplicação de exceções à meta, pela utilização das bandas ou pelo deslocamento de gastos para rubricas financeiras que não sensibilizam o primário —, esse mecanismo de correção automática perde força.

Não por acaso, o país tem cumprido suas metas de resultado primário ao mesmo tempo que vemos um crescimento rápido da dívida pública. Nos últimos 12 meses a dívida bruta subiu de 76,3% do PIB para 81,9% do PIB. O reflexo disso pode ser visto nos juros longos da dívida brasileira, que estão acima de 7% em termos reais em todos os pontos da curva de NTN-Bs. Assim, os sinais de problemas fiscais mais profundos já estão disponíveis, só não estão aparecendo nas estatísticas de resultado primário sujeito à meta fiscal.

O passo inicial para qualquer processo de ajuste fiscal no Brasil deveria passar por uma meta fiscal que reflita objetivamente a situação das contas públicas do país. Serão pouco efetivas alterações no atual arcabouço fiscal se seguirmos com metas para estatísticas que não traduzam a real situação das contas públicas.

Exceções em relação à meta de resultado primário

O governo tem retirado, com diferentes explicações, gastos primários para efeito de apuração da meta fiscal. Chama atenção que parte significativa das exceções corresponde a gastos previdenciários originados por decisões judiciais — ou seja, despesa obrigatória, recorrente e da mesma natureza econômica do que está dentro da meta.

O Gráfico abaixo mostra o tamanho das exceções em cada ano desde 2023. Acumuladas, as exceções somam cerca de 3% do PIB nos últimos quatro anos.

Fonte: Tesouro Nacional

A maior parte concentra-se nos precatórios. O STF autorizou o governo federal a pagá-los por fora das regras fiscais (limite de gastos e meta de primário) e, mais recentemente, uma emenda constitucional autoriza o pagamento por fora para os próximos anos, com uma readequação muito gradual desses gastos ao limite de despesas e à meta. Como já dito, esses precatórios são majoritariamente despesas obrigatórias recorrentes como benefícios previdenciários e benefícios de prestação continuada. Isso significa que, na prática, o governo paga 0,5% do PIB em aposentadorias e transferências de renda à margem do arcabouço e seguirá pagando montante similar em 2027 de acordo com o PLDO enviado no começo deste ano. Ou seja, essa regra está permitindo ao governo executar despesas recorrentes sem sensibilizar o indicador oficial.

Despesas financeiras atípicas

Como se não bastassem as exceções pelo lado primário, os últimos quatro anos foram marcados por um aumento de despesas financeiras não usuais, que também correm por fora das regras fiscais e, nesse caso, também não afetam o resultado primário. O gráfico abaixo mostra as despesas financeiras do Governo Central excluindo os gastos com a gestão da dívida e as transferências para o BCB.

Fonte: Siga Brasil e Banco Central do Brasil

Considerando que há usualmente 1% do PIB em despesas financeiras não relacionadas à gestão da dívida ou ao BCB, é possível ver o excesso que vem acontecendo nesse tipo de gasto desde 2024. O volume desse tipo de despesa subiu para 1,4% do PIB em 2024, 1,8% em 2025 e 2,6% no acumulado em 12 meses até agosto deste ano. Ou seja, gastou-se 2,8% do PIB além do usual por fora de todas as regras fiscais através de despesas classificadas como financeiras, que não passam pelos limites de gastos previstos no arcabouço fiscal.

Claro que os gastos financeiros são de uma natureza diferente dos gastos primários. Esse tipo de gasto gera, teoricamente, um ativo para o setor público. O impacto sobre a dívida bruta, porém, é idêntico ao de um gasto primário. Vale ressaltar ainda que a qualidade e a recuperabilidade desses ativos são incertas: trata-se basicamente de créditos subsidiados de programas como o Move Brasil, o Brasil Soberano e a faixa 3 do Minha Casa Minha Vida.

Para além do excesso de gastos primários e financeiros discutidos até aqui, há ainda medidas que foram tomadas nos últimos anos que reduzem a receita financeira do Governo Central. Em particular, destacamos as sucessivas renegociações da dívida dos estados, que também passam ao largo de indicadores fiscais como a meta de resultado primário.

O primeiro passo para o ajuste fiscal: buscar o alvo correto

Um sinal de que o resultado primário não tem sido uma boa referência é que o próprio Tesouro Nacional foi sucessivamente surpreendido pela alta da dívida pública. Isso ocorreu a despeito da meta de resultado primário ter sido atingida. No começo do governo, em 2023, o Tesouro Nacional projetava que a dívida bruta chegaria a 2026 em 74,7% do PIB. A dívida bruta já atingiu 81,9% do PIB e vai fechar 2026, ao que tudo indica, acima de 83% do PIB. A surpresa é de 8 pontos percentuais do PIB.

Nos últimos anos estamos com o termômetro quebrado e não estamos vendo a real situação fiscal do país. O primeiro passo para um ajuste fiscal é consertar o termômetro — reincorporar exceções, dar visibilidade orçamentária ao parafiscal — porque não se calibra um ajuste tão grande mirando um indicador que capta só parte do problema. Com o termômetro certo vai ser possível adotar as regras fiscais em sua integralidade: caso necessário, os mecanismos de ajuste serão acionados, como bloqueios, contingenciamentos e gatilhos já existentes, mas nunca postos em prática, do arcabouço fiscal. Deixando-se a regra funcionar em sua totalidade, os mecanismos de correção trarão mais credibilidade para a gestão fiscal e mais efetividade na busca por uma estabilização da dívida pública.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva dos autores, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.