Blog do IBRE

Artigo analisa proibição de apostas on-line anunciada no Brasil à luz da experiência internacional, compara modelos de proibição e regulação e discute desafios de fiscalização e instrumentos para reduzir danos provocados pelas bets às famílias.

O debate sobre as apostas on-line no Brasil chegou a uma nova etapa. Em 25 de setembro de 2026, o governo federal anunciou, por medida provisória, a proibição das apostas esportivas e dos cassinos on-line em todo o país. Pelas novas regras, ficam vedados novos depósitos, os sites devem sair do ar a partir de 6 de outubro e a publicidade e os patrocínios precisam ser retirados até o dia 5, sem que as empresas sejam reembolsadas pelas outorgas que pagaram. Para se tornar definitiva, a medida ainda precisa ser aprovada pelo Congresso em até 120 dias.

A medida responde a uma preocupação legítima, já que a rápida expansão das bets vem sendo associada a mais endividamento, ao comprometimento do orçamento doméstico e a problemas de saúde mental, sobretudo entre as famílias mais vulneráveis. A questão relevante para a política pública, porém, não é se devemos ser mais ou menos duros com as apostas, mas qual instrumento efetivamente reduz esses danos. Para responder a ela, vale entender como chegamos até aqui.

A história começa em 2018, quando a Lei 13.756, sancionada no governo Temer, autorizou as apostas de quota fixa, mas deu até quatro anos para que fossem regulamentadas. O prazo se esgotou em dezembro de 2022, no governo Bolsonaro, sem que a regulamentação fosse publicada. Nesse intervalo, o mercado cresceu rapidamente, em grande parte por meio de empresas sediadas no exterior.

A regulamentação só avançou em 2023, no governo Lula, com a Lei 14.790, que incluiu os jogos on-line ao lado das apostas esportivas. O mercado regulado começou a funcionar em janeiro de 2025, com empresas que pagaram R$ 30 milhões por outorgas válidas por cinco anos. O Brasil seguiu, portanto, uma sequência pouco recomendável, pois autorizou primeiro e regulamentou anos depois, quando o mercado, as marcas e os hábitos dos consumidores já estavam consolidados.

Enquanto o mercado se consolidava, seus custos foram ficando mais claros. Um estudo do Insper em parceria com a Stone[1] mostrou que, entre as pessoas que começaram a apostar já com o mercado regulado, a partir de janeiro de 2025, a proporção de inadimplentes foi 20% maior que a observada entre pessoas semelhantes que não apostavam, e os bancos reduziram em cerca de 16% o limite de crédito desses novos apostadores. Na saúde mental, o LENAD III, da Unifesp, mostrou que 66,8% dos usuários de plataformas digitais de apostas apresentam comportamento de risco ou problemático, contra 26,8% entre os que apostam de outras formas[2]. No Nordeste, mais da metade dos apostadores, 52,3%, está nessa situação.

Essa diferença entre modalidades talvez seja o ponto mais importante para compreender o problema, porque mostra que nem toda aposta apresenta o mesmo risco. A literatura aponta a frequência de eventos, isto é, a rapidez com que se pode apostar, conhecer o resultado e apostar de novo, como um dos principais fatores associados ao jogo problemático.

Uma loteria tradicional, com sorteios em dias marcados, impõe naturalmente um intervalo entre a aposta e o resultado, e uma aposta esportiva feita antes de uma partida depende de um evento com hora para começar e terminar. A aposta ao vivo já permite uma sucessão muito maior de apostas, como no próximo gol, no próximo escanteio ou no próximo cartão. O cassino on-line leva essa lógica ao limite, pois caça-níqueis virtuais, os chamados slots, como o popular "tigrinho", permitem rodadas de poucos segundos, uma após a outra, a qualquer hora e com o dinheiro reposto instantaneamente via Pix.

O que o ambiente digital eliminou foi a fricção, ou seja, o tempo, o deslocamento e as pausas que naturalmente interrompiam o ciclo de perdas e novas apostas, e alguns reguladores já perceberam isso. Desde 2021, o Reino Unido proíbe, nos caça-níqueis on-line, o jogo automático (autoplay), as rodadas com menos de 2,5 segundos e a possibilidade de jogar em várias máquinas ao mesmo tempo[3]. Não se regula, portanto, apenas quem pode apostar ou quanto se pode apostar, mas também o desenho do próprio produto.

Diante dos danos observados, a proibição é uma alternativa legítima, pois pode reduzir o acesso casual, diminuir a exposição à publicidade e dificultar a entrada de novos apostadores. Proibir, porém, não significa necessariamente eliminar, e esse é um dos principais alertas da experiência internacional. A Índia, que em 2025 proibiu os jogos on-line a dinheiro, até então legais em boa parte do país, enfrenta o desafio de bloquear plataformas estrangeiras e os fluxos financeiros associados a elas[4]. O próprio Brasil conhece bem as dificuldades de eliminar mercados de jogo pela simples proibição, já que o jogo do bicho, contravenção penal há mais de oito décadas, continua amplamente disseminado.

O Quadro 1, a seguir, resume a experiência de dez países, entre os que regulam o setor, os que o proibiram e os que adotam modelos intermediários. A comparação ajuda a separar o que a proibição promete do que ela efetivamente entrega.

O quadro revela dois padrões, e o primeiro é que, onde se optou pela proibição, como nos Estados Unidos até 2018 e na Índia desde 2025, a demanda não desapareceu, e parte dela migrou para operadores clandestinos. O mesmo ocorre nas jurisdições argentinas que não regulam o setor e no Chile, onde as plataformas, consideradas ilegais pela Corte Suprema, continuaram a crescer à margem da lei. O segundo padrão é que, onde se optou pela regulação, o desafio passou a ser a calibragem das regras, como mostra o caso holandês, em que os limites de depósito reduziram as perdas dos apostadores ao mesmo tempo em que as buscas por sites ilegais aumentaram.

A Austrália talvez seja o exemplo mais próximo de uma política diferenciada pelo risco, pois, desde 2001, proíbe o cassino on-line e as apostas ao vivo pela internet, ao mesmo tempo em que regula a aposta esportiva tradicional. Mesmo assim, o país precisa bloquear sites ilegais de forma permanente. Se até uma proibição concentrada no produto mais perigoso exige esse esforço, a proibição total tende a exigir muito mais. Vale notar ainda o caso do Peru, que, ao regular o setor em 2024, garantiu um período de transição para que os operadores já existentes se adaptassem, o que mostra que mudanças regulatórias dessa natureza podem ser feitas de forma gradual.

A experiência brasileira recente ajuda a dimensionar a dificuldade de fiscalizar esse mercado. Desde janeiro de 2025, as empresas autorizadas operam em domínios com final .bet.br, o que permite identificar as demais como irregulares e encaminhar seus endereços para bloqueio. Entre outubro de 2024 e dezembro de 2025, mais de 25 mil endereços de sites ilegais foram bloqueados pela Anatel, a pedido do Ministério da Fazenda, com ordens repassadas a cerca de 17 mil prestadoras de telecomunicações. Outro levantamento, que considera os domínios bloqueados entre janeiro de 2025 e o início de setembro de 2026, já registrava mais de 66 mil[5].

Bloquear um endereço, porém, não elimina a empresa nem a aposta, e a dificuldade é maior quando o operador está sediado fora do país. O bloqueio é, por natureza, reativo, pois primeiro se identifica o endereço e depois se determina sua retirada, e nesse intervalo o operador pode registrar dezenas de domínios semelhantes e criar sites espelho a custo muito baixo.

Além disso, servidores, empresas e responsáveis costumam estar distribuídos em diferentes países, o que limita a capacidade de fiscalização direta e torna necessária a cooperação internacional. Do lado do apostador, recursos como VPNs e servidores de DNS alternativos podem, em determinadas circunstâncias, contornar o bloqueio, e a própria Anatel aponta as VPNs como um possível obstáculo técnico.

Soma-se a isso a pulverização da publicidade, já que redes sociais, influenciadores e grupos de mensagens conduzem os apostadores aos novos endereços tão rapidamente quanto os antigos são derrubados. Em 24 de setembro de 2026, o Ministério da Justiça determinou a remoção de 1.367 páginas e perfis no Facebook e no Instagram usados para divulgar plataformas irregulares[6].

O fluxo financeiro, por sua vez, pode ser disfarçado, pois o pagamento não precisa aparecer como destinado a uma casa de apostas e pode passar por intermediários, contas de terceiros, plataformas de intermediação de pagamentos (gateways) e criptoativos antes de chegar ao operador. A fiscalização se torna, assim, um jogo de gato e rato, que exige acompanhar continuamente sites, publicidade, intermediários financeiros e os responsáveis pelas operações.

Por isso, o governo passou a combinar o bloqueio de endereços com a restrição da publicidade e, sobretudo, com o ataque ao fluxo financeiro. Segundo o balanço da Fazenda, até dezembro de 2025 as comunicações de bancos e instituições de pagamento haviam levado ao encerramento de 550 contas com indícios de ligação a bets ilegais. Em setembro de 2026, a Portaria SPA/MF nº 2.750 ampliou esse cerco ao dar aos bancos e às instituições de pagamento 24 horas, após notificação da Secretaria de Prêmios e Apostas, para bloquear contas de operadores irregulares e impedir novas transações. A norma também passou a exigir o monitoramento de intermediários e de tentativas de ocultar o destinatário dos recursos[7].

A lógica econômica por trás dessa estratégia é clara, pois, para uma bet ilegal, substituir um endereço eletrônico bloqueado custa pouco, enquanto substituir continuamente o acesso ao sistema de pagamentos é muito mais difícil. A fiscalização tende a ser mais eficaz, portanto, quando ataca ao mesmo tempo o acesso, a publicidade, os meios de pagamento e os responsáveis econômicos.

Mesmo com esse cerco, o mercado ilegal continua expressivo. Em maio de 2026, o Tribunal de Contas da União concluiu que, apesar dos bloqueios e do fechamento de contas bancárias, cerca de 40% do mercado ainda estava nas mãos de operadores não autorizados[8]. Um estudo da LCA Consultores e do Instituto Locomotiva, encomendado pelo Instituto Brasileiro de Jogo Responsável (IBJR), estima que entre 38% e 44% das apostas on-line ocorrem em plataformas clandestinas, contra 41% a 51% um ano antes[9]. Como o IBJR representa empresas autorizadas, esses números devem ser lidos com cautela. Na mesma pesquisa, 23% dos entrevistados disseram ter feito depósitos com criptoativos nos três meses anteriores, meio vedado no mercado regulado.

Essa experiência muda os termos da comparação, pois a escolha real não é entre um mercado regulado e um mercado inexistente, mas entre regular e fiscalizar a parcela ilegal e proibir e ter de fiscalizar um mercado inteiramente clandestino. No segundo caso, a demanda que persistir só encontrará operadores fora do alcance do Estado, que não fornecem dados, não identificam os apostadores nem recolhem tributos. E, se foram necessárias dezenas de milhares de bloqueios para enfrentar a parcela ilegal de um mercado em boa parte regulado, o esforço de fiscalização tende a ser muito maior quando não houver nenhuma alternativa legal.

É por isso que a literatura internacional dá tanta importância à canalização, isto é, à parcela das apostas que permanece no mercado autorizado. Ao lado da redução efetiva do dano, a canalização é um dos principais indicadores para avaliar qualquer política sobre o jogo, e depende menos do que está escrito na lei do que da capacidade do Estado de fazê-la cumprir.

Surge, então, um paradoxo, pois o apostador ocasional é provavelmente o mais sensível à proibição e, se o acesso se torna difícil, tende a deixar de apostar. Já uma parcela dos jogadores problemáticos, justamente aqueles que a política pública mais deseja proteger, pode procurar o mercado clandestino. Ali desaparecem as ferramentas de proteção do ambiente regulado, como a identificação do apostador, os limites de depósito, a autoexclusão, o acompanhamento das transações e a possibilidade de intervenção do regulador. A proibição pode, assim, reduzir o tamanho do mercado e, ao mesmo tempo, tornar menos visível sua parcela mais problemática. Esse paradoxo não é argumento para manter tudo como está, mas para perguntar o que exatamente deve ser proibido.

Entre liberar tudo e proibir tudo, existe um amplo espaço regulatório, e a Alemanha é um bom exemplo disso. Em 2021, o país legalizou os caça-níqueis virtuais sob regras duras, com aposta máxima de 1 euro e duração mínima de 5 segundos por rodada, proibição do jogo automático e limite de depósito de mil euros mensais, válido para o jogador em todos os sites licenciados. Na aposta esportiva, restringiu a aposta ao vivo ao resultado final e, no futebol, ao próximo gol.

O Brasil não chegou a testar essas alternativas, já que seu mercado regulado começou em janeiro de 2025 e as regras vinham sendo sucessivamente aperfeiçoadas desde então. Parte das evidências de dano, como as pesquisas de saúde mental, refere-se ao período anterior à regulação, enquanto outra parte, como o estudo do Insper, mostra que o dano persistiu depois dela.

Não se trata de afirmar que a regulamentação estivesse funcionando, mas de reconhecer um problema de contrafactual, pois observar danos elevados depois da regulação não demonstra, por si só, que ela não produziu efeitos. Para chegar a essa conclusão, seria preciso saber como esses indicadores teriam evoluído na ausência das novas regras. Faltou demonstrar, portanto, que a regulação fracassou e que a proibição total produziria resultados superiores às alternativas.

As evidências permitem afirmar que as bets podem produzir danos relevantes, especialmente em certas modalidades e entre os mais vulneráveis. A pergunta seguinte é mais difícil, pois trata de saber qual política minimiza esses danos. Uma avaliação adequada compararia ao menos três alternativas, isto é, manter e aperfeiçoar o modelo atual, endurecer a regulamentação diferenciando os produtos pelo risco e proibir integralmente as apostas on-line.

É essa a lógica da análise de impacto regulatório, instrumento que o próprio ordenamento brasileiro já prevê. Mudar uma política diante de novas evidências não é sinal de incoerência e pode ser exatamente o contrário. Uma mudança dessa magnitude, no entanto, deveria vir acompanhada de uma avaliação que demonstre por que a alternativa escolhida tende a produzir resultados superiores às demais.

Proibir ou não proibir? Talvez essa ainda não seja a pergunta correta. Mais útil é perguntar o que proibir, o que restringir e o que pode permanecer sob regulação rigorosa. Há fundamentos técnicos para tratar o cassino on-line de forma muito mais severa, restringir fortemente as apostas ao vivo e avaliar separadamente as apostas pré-jogo, porque produtos diferentes apresentam riscos diferentes e não precisam receber a mesma resposta.

Proteger as famílias deve ser o ponto de partida, mas uma boa política pública não se mede pela intenção ou pela visibilidade da medida, e sim pelo resultado. O desafio é reduzir efetivamente o dano, e não apenas deslocá-lo para fora das plataformas que o Estado consegue enxergar.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

[1] FIRPO, Sérgio; CARVALHO, Rômullo et al. Online Betting and Financial Distress: Evidence from Brazil. Insper/Stone, 2026. Artigo ainda não publicado em periódico científico; resultados divulgados pela Folha de S.Paulo em 8 de setembro de 2026.

[2] UNIFESP. Terceiro Levantamento Nacional de Álcool e Drogas (III LENAD): Caderno Temático Jogos de Aposta na População Brasileira, Resultados 2023. São Paulo: Unifesp, 2025.

[3] GAMBLING COMMISSION. Gambling Commission announces package of changes which make online games safer. Birmingham, fev. 2021. As regras entraram em vigor em 31 de outubro de 2021.

[4] ÍNDIA. The Promotion and Regulation of Online Gaming Act, 2025. Aprovada pelo Parlamento em 21 de agosto de 2025. Nova Délhi: Press Information Bureau, 2025.

[5] MINISTÉRIO DA FAZENDA. Secretaria de Prêmios e Apostas. Balanço do primeiro ano do mercado regulado de apostas de quota fixa. Brasília, jan. 2026; ANATEL. Audiência pública na Câmara dos Deputados sobre bloqueio de sites ilegais de apostas. Brasília, 10 dez. 2025. O total de domínios bloqueados entre 15 de janeiro de 2025 e 2 de setembro de 2026 foi divulgado pela imprensa especializada com base em dados da SPA.

[6] MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA. Secretaria Nacional de Segurança Pública. Determinação de remoção de páginas e perfis de divulgação de apostas irregulares. Brasília, 24 set. 2026.

[7] MINISTÉRIO DA FAZENDA. Secretaria de Prêmios e Apostas. Portaria SPA/MF nº 2.750, de 10 de setembro de 2026. Diário Oficial da União, Brasília, 14 set. 2026.

[8] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1.296/2026 – Plenário. Auditoria operacional sobre a regulação e a fiscalização do mercado de apostas de quota fixa. Brasília, 19 maio 2026.

[9] LCA CONSULTORES; INSTITUTO LOCOMOTIVA. Dimensionamento e combate do mercado ilegal de apostas no Brasil. Estudo encomendado pelo Instituto Brasileiro de Jogo Responsável (IBJR). São Paulo, ago. 2026. Pesquisa com 2.291 apostadores, realizada em maio de 2026.