Blog do IBRE

Nordeste chega a 2027 com janela de oportunidade rara, mas segue preso aos 14% do PIB nacional. Dez desafios da região vão da energia renovável à reforma tributária, que encerra a guerra fiscal e deve elevar a receita de 92% dos municípios.

O presidente da República reeleito em 25 de outubro toma posse em 5 de janeiro de 2027, no mesmo ciclo em que assumem os governadores e o Congresso eleitos neste ano. O início de um novo período de governo é um momento oportuno para revisitar a Carta Nordeste, documento do Centro de Estudos para Desenvolvimento do Nordeste do FGV IBRE que sistematiza os diagnósticos e propostas discutidos em seis encontros realizados em Recife, Salvador e Fortaleza desde junho de 2025, com a participação de mais de 30 especialistas. Este texto não pretende resumir a Carta, mas propor uma leitura de seus principais achados, organizada em dez desafios que merecem atenção prioritária no próximo ciclo de políticas públicas. Vários deles são atravessados pela reforma tributária do consumo, que altera os instrumentos à disposição de estados e municípios.

1. Romper a armadilha dos 14%

Quase setenta anos depois do diagnóstico do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), o Nordeste permanece responsável por cerca de 14% do PIB nacional, embora concentre 27% da população brasileira. A renda domiciliar per capita corresponde a 65% da média nacional e avançou apenas quatro pontos percentuais em doze anos. Mantido o ritmo atual, estimativa apresentada nos debates da Carta indica que seriam necessários cerca de 200 anos para a região alcançar o PIB per capita do Sul e do Sudeste.

Um dos resultados mais reveladores da Carta é que escolaridade e experiência não bastam para explicar o hiato de rendimentos. Cerca de 64% do diferencial está associado à forma como as características individuais são remuneradas, o que aponta para fatores estruturais como a produtividade das empresas, a infraestrutura, a conectividade, a inovação e o ambiente de negócios. Isso não diminui o papel da educação, mas indica que ela, isoladamente, pode ser insuficiente. É preciso criar condições para que o capital humano seja mais produtivo e mais bem remunerado. Por isso, a convergência regional deveria ser uma meta explícita das políticas públicas, acompanhada por indicadores ao longo do tempo, e não apenas uma consequência esperada do crescimento nacional. Os nove desafios seguintes são, em boa medida, desdobramentos desse diagnóstico.

2. Da guerra fiscal à construção de vantagens competitivas

A reforma tributária do consumo, ao substituir gradualmente a tributação na origem pela tributação no destino, reduzirá substancialmente o espaço para a guerra fiscal, historicamente utilizada pelos estados nordestinos para atrair investimentos. A mudança não é trivial. Avaliação apresentada nos debates da Carta estima que os incentivos fiscais responderam por parte do ganho de participação da região no PIB nacional, que passou de 12,87% em 1994 para 14,35% em 2020. Os instrumentos que os substituem têm outra escala. O Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional destinará cerca de R$ 3,6 bilhões à região em seu primeiro ano, enquanto apenas o Ceará concedeu aproximadamente R$ 4,6 bilhões em benefícios fiscais em 2024. Já o Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais tem natureza transitória.

A questão central é como substituir a renúncia fiscal por fontes mais duradouras de competitividade. Os debates alertam que, se a transição for mal conduzida e os incentivos existentes não forem adequadamente avaliados, a região tende a ganhar bem menos com a reforma, tanto em PIB quanto em receita. Isso exige priorizar infraestrutura logística e energética, qualificação da mão de obra e inovação, temas tratados adiante. Trata-se, em suma, de trocar vantagens concedidas por vantagens construídas, para que as empresas escolham investir no Nordeste pelo que a região efetivamente oferece, e não pelo tamanho do benefício concedido.

3. Regionalizar as políticas nacionais

Entre os participantes da Carta que defendem políticas de desenvolvimento produtivo, prevalece a avaliação de que, mais do que criar iniciativas regionais isoladas, é necessário ampliar a participação do Nordeste nas políticas nacionais. A Nova Indústria Brasil ilustra esse potencial. Uma chamada de projetos exclusiva para a região, com orçamento de R$ 10 bilhões e foco em energias renováveis, bioeconomia, hidrogênio verde, datacenters e setor automotivo, recebeu 245 propostas, que somam R$ 127,8 bilhões em investimentos potenciais. Em meados de 2026, mais de 40 projetos, com investimentos superiores a R$ 50 bilhões, estavam em avaliação financeira. Propostas submetidas não equivalem a investimentos viabilizados, mas os números mostram que não faltam oportunidades.

Converter esse potencial em investimento efetivo exige entender por que a região, apesar de demonstrar capacidade de apresentar projetos, ainda tem baixa participação nas linhas do BNDES, da Finep e de outros órgãos federais. As barreiras podem estar na estruturação dos projetos, na disponibilidade de garantias, na escala dos empreendimentos ou na capacidade institucional dos proponentes. Regionalizar, nesse sentido, não significa criar condições privilegiadas, mas adequar os instrumentos nacionais às características da região, preservando critérios de viabilidade e de avaliação de resultados.

4. Desconcentrar a política de ciência, tecnologia e inovação

A distribuição dos recursos federais de ciência, tecnologia e inovação é fortemente concentrada. Em 2024, dos recursos não reembolsáveis do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) destinados a empresas, 82,6% foram para o Sudeste e apenas 1,2% para o Nordeste. Entre os destinados às instituições de ciência e tecnologia, a proporção foi de 55,4% contra 16%. Parte da diferença reflete o tamanho e a maturidade dos ecossistemas regionais, mas o contraste chama atenção diante do potencial do Nordeste, que concentra 18% dos CNPJs e 25% das startups do país, tem quatro estados entre os dez primeiros no quesito inovação do ranking de competitividade do Centro de Liderança Pública e conta com quase cem instituições de ciência e tecnologia, além de unidades da Embrapii.

Uma hipótese plausível é a de um mecanismo cumulativo, em que regiões com maior capacidade instalada apresentam mais projetos competitivos, captam mais recursos e ampliam ainda mais essa capacidade, de modo que regras territorialmente neutras acabam reforçando a concentração. Os debates da Carta indicam que romper esse ciclo não exige tratamento preferencial, mas apoio de prazo definido nos primeiros passos, como a estruturação de projetos, a preparação de candidaturas e a formatação de modelos de negócio, além da dinamização da subvenção descentralizada em cooperação com os estados. O objetivo é converter capacidade científica em inovação empresarial e em atração de investimentos, já que a proximidade de universidades e centros de pesquisa pesa na escolha de onde instalar operações mais sofisticadas.

5. Fazer da energia renovável uma base industrial, e não apenas um produto de exportação

O Nordeste reúne condições singulares para gerar energia renovável em abundância e a custos competitivos, o que pode atrair atividades intensivas em energia, como os datacenters, favorecidos também pela concentração de cabos submarinos no litoral cearense e pernambucano. Essa vantagem, porém, ainda enfrenta obstáculos. Com capacidade de geração superior à demanda regional, a região convive com o curtailment, as restrições à produção eólica e solar determinadas pelo Operador Nacional do Sistema Elétrico em razão de baixa demanda, riscos à estabilidade do sistema ou limitações na transmissão. Em 2025, essas restrições equivaleram a cerca de 20% da capacidade de produção dessas usinas, impondo perdas aos geradores e incerteza a novos investimentos. A resposta passa por ampliar a transmissão e acelerar sistemas de armazenamento, como baterias e usinas reversíveis, com regras de remuneração bem definidas.

Há também um descompasso de prazos, já que os trâmites para instalar uma linha de transmissão levam cerca de cinco anos, quase o dobro do tempo necessário para erguer um datacenter. E há um dilema estratégico. Parte dos projetos de hidrogênio verde voltados à exportação na forma de amônia pode reproduzir um modelo predominantemente primário-exportador, sem consolidar cadeias produtivas na região. Daí a relevância do powershoring, a atração de indústrias que buscam descarbonizar sua produção com energia renovável. Exportar energia e industrializar a região não são caminhos excludentes; a questão é combiná-los de modo a ampliar a agregação local de valor e a geração de empregos qualificados.

6. Fechar o déficit de infraestrutura logística

A infraestrutura talvez seja o campo em que o atraso do Nordeste fica mais visível. Levantamento do Banco Mundial com dados de 2022 estima que fechar as lacunas em saneamento, energia, telecomunicações e rodovias exigiria de cada estado nordestino investimentos entre 40% e mais de 60% de seu PIB. O maior déficit é o rodoviário. No Piauí, apenas essa demanda chega a 40,5% do PIB estadual, e cerca de 28% das rodovias da região são avaliadas como ruins ou péssimas, o que encarece o frete e penaliza sobretudo as atividades do interior. Os portos de Suape, Pecém e Itaqui são ativos relevantes, cujo aproveitamento depende do avanço da cabotagem e de um planejamento ferroviário atento às rotas de integração sul-americana, para que a região não fique restrita ao comércio pelo Atlântico.

Nas metrópoles, a mobilidade urbana condiciona a produtividade do trabalho e o acesso às oportunidades. Estudo do BNDES com o Ministério das Cidades estima benefícios sociais de R$ 28,8 bilhões em Fortaleza e de R$ 13,47 bilhões no Recife com a implantação de projetos de transporte de média e alta capacidade. Além de investimento, a Carta destaca a importância da governança integrada, para que redes municipais e estaduais deixem de concorrer pelo mesmo passageiro, como fez o Recife ao criar uma empresa interfederativa com Olinda e o governo estadual. Tanto na logística quanto na mobilidade, a principal restrição não parece ser a falta de projetos com retorno social, mas a capacidade de financiá-los e estruturá-los. Isso requer fortalecer os instrumentos de financiamento de longo prazo e a capacidade técnica dos estados para modelar concessões e parcerias público-privadas.

7. Universalizar o saneamento também no semiárido e na zona rural

O saneamento é a área em que o atraso do Nordeste afeta mais diretamente o bem-estar e, ao mesmo tempo, a produtividade. Segundo pesquisa do Instituto Trata Brasil citada na Carta, quem vive em área sem cobertura tende a acumular 46,1% menos rendimentos ao longo da vida profissional. A cobertura de água na região é de 74%, ante 83,1% na média nacional. Na coleta de esgoto, a distância é ainda maior, com 33,8% no Nordeste, contra 79,8% no Sudeste, com Piauí (18,1%), Maranhão (26,8%) e Rio Grande do Norte (35,8%) entre os piores índices. Mais de 4 milhões de nordestinos têm acesso precário à água, dos quais cerca de 1,9 milhão dependem de carros-pipa. Segundo o Ministério das Cidades, universalizar os serviços na região exigiria cerca de R$ 274 bilhões, valor difícil de viabilizar sem ampla participação privada no prazo de 2033 fixado pelo marco legal.

As concessões estruturadas pelo BNDES avançam, e até novembro de 2025 quatro leilões na região já abrangiam 8,8 milhões de pessoas e mais de R$ 18 bilhões em investimentos. O modelo das grandes concessões, porém, funciona melhor onde há escala e densidade, e alcança mal os municípios pequenos e as áreas rurais isoladas do semiárido, onde estão os bolsões mais críticos. O risco é que a universalização avance nas cidades maiores e deixe o interior para trás. Evitá-lo requer fazer valer a regionalização prevista no marco legal e complementá-la com soluções para áreas remotas, operadas por companhias de médio porte ou empresas municipais capacitadas, além de ampliar o reúso de água, que no Brasil não passa de 1,5% do total.

8. Escalar o que o Nordeste já faz bem na educação

A educação é o melhor exemplo de que o Nordeste pode aprender com o próprio Nordeste. Em 2024, o Ceará registrou 85,3% de crianças alfabetizadas na idade certa, o maior percentual do país, e praticamente todos os seus municípios bateram a meta do Ideb nos anos iniciais, contra 66% dos municípios paulistas. Pernambuco saltou da 21ª para a 1ª posição no Ideb do ensino médio entre 2007 e 2015, e a taxa de abandono nessa etapa caiu de 24% em 2007 para menos de 1% nos dados mais recentes do Inep. Esses resultados dependeram menos de recursos abundantes do que da continuidade das políticas entre governos, do uso de evidências e de incentivos bem desenhados, como a vinculação de parte da cota-parte municipal a resultados de aprendizagem, mecanismo inaugurado pelo Ceará.

A reforma tributária obriga a rever justamente esse instrumento. Alagoas destina hoje 15% da cota-parte municipal a critérios educacionais; Bahia, Pernambuco e Ceará, 18%; e o Maranhão, 20%. Com o IBS, esse componente será padronizado em 10%. Caberá a esses estados reformular seus incentivos, mantendo sua força mesmo com prêmios menores e adaptando-os às metas de equidade trazidas pela reforma, e um esforço coordenado entre eles para compartilhar metodologias reduziria o custo dessa adaptação. Ao mesmo tempo, é preciso evitar que o sucesso fique restrito a ilhas de excelência, disseminando instrumentos como o apadrinhamento entre escolas e priorizando a primeira infância e o ensino técnico desde o ensino médio.

9. Fazer do Bolsa Família uma ponte, e não um ponto de chegada

No Nordeste, a renda do trabalho responde por 67% da renda domiciliar per capita, contra 75% na média brasileira, enquanto os programas sociais respondem por 9,4%, ante 3,8% no país e 2,9% no Sudeste. As transferências cumprem papel decisivo na redução da pobreza, mas esse peso também revela a fragilidade do mercado de trabalho regional. Estudo da FGV EPGE que acompanhou por uma década jovens de famílias beneficiárias mostra uma taxa de saída do programa de 79,65% no Sul e de 56,44% no Nordeste. A saída é maior onde há mais dinamismo econômico, adultos mais escolarizados e melhores condições de moradia, o que sugere que ela depende sobretudo das oportunidades disponíveis em cada território. A transferência de renda, sozinha, não gera bons empregos.

Como resume a Carta, mais do que questionar o Bolsa Família, é preciso aprimorar seus resultados, reforçando a atuação local. Isso envolve articular ao programa uma agenda complementar de qualificação, intermediação de mão de obra e crédito produtivo, calibrada às realidades locais; acompanhar mais de perto as famílias, como em experiências do Chile e do Paraná; garantir retorno imediato ao programa em caso de perda do emprego, para que a busca por trabalho formal não seja vista como uma aposta arriscada; e atualizar o CadÚnico com mais frequência do que a atual, hoje feita a cada dois anos.

10. Preparar o Estado, sobretudo os municípios, para a nova realidade fiscal

A reforma tributária traz para o Nordeste uma oportunidade ainda pouco discutida. Segundo estudo do Centro de Estudos para Desenvolvimento do Nordeste, 92% dos municípios nordestinos devem ganhar receita ao final da transição, contra 76% na média nacional, proporção que chega a 95% entre os mais pobres da região. Isso ocorre porque a tributação no destino favorece localidades mais consumidoras que produtoras, situação comum numa região em que a atividade econômica é muito concentrada. Na Paraíba, 12 dos 223 municípios respondem por 67% do PIB estadual; na Bahia, 18 dos 417 concentram 59%.

Ganhar receita, porém, não garante desenvolvimento. Os municípios mais beneficiados são justamente os de menor capacidade institucional, e historicamente os nordestinos destinam a maior parcela do orçamento a pessoal e a menor a investimentos, menos de 8% em 2023, ante mais de 10% nas demais regiões. Sem mudanças na gestão, os novos recursos tendem a ser absorvidos por despesas correntes. A Carta propõe uma mudança de paradigma, de um Estado centrado na execução orçamentária e em incentivos concedidos sem avaliação de impacto para uma gestão orientada por evidências e resultados. Na prática, isso passa por programas estaduais de assistência técnica e cooperação intergovernamental, aproveitando experiências já testadas, como a que apoiou o incentivo educacional no Ceará, e pelo fortalecimento da Sudene e do Banco do Nordeste como agentes de planejamento integrado, com atenção às cidades médias do interior. Transformar a nova receita em investimento será um dos testes mais concretos de que o Nordeste pode aproveitar a reforma tributária, e não apenas atravessá-la.

Um debate que segue aberto

A Carta não esconde as divergências entre os participantes. Uma linha defende que o Estado se concentre em remover entraves, regular bem e investir em áreas de alta externalidade, como educação e saneamento. Outra sustenta que, num mundo de políticas industriais agressivas, transição energética e disputa geopolítica, isso não basta, e que o Estado deve também induzir novas vocações produtivas, como na chamada regional da Nova Indústria Brasil. Essa tensão atravessa vários dos desafios acima. Como registra a própria Carta, as divergências de ênfase não são um obstáculo, mas sua razão de ser, e merecem estar no centro do debate público nos próximos meses.

Há, contudo, uma percepção compartilhada de que o Nordeste chega a 2027 com uma janela de oportunidade pouco comum, sustentada pela energia renovável competitiva, capaz de atrair investimentos como os de datacenters, pela proximidade de mercados internacionais e pela experiência acumulada em políticas educacionais e sociais bem-sucedidas. Essa janela não ficará aberta indefinidamente, e aproveitá-la depende de decisões que começam a ser tomadas agora. A íntegra da Carta Nordeste, com os vídeos e as apresentações dos seminários, está disponível em https://go.fgv.br/b401fCQRxvh.

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