Blog do IBRE

Na última coluna analisei a proposta de criação da Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços (CBS), que substituirá o PIS/PASEP e a Cofins. A despeito de suas limitações, foi uma iniciativa importante por parte do governo, que já teve o mérito de estimular o debate sobre reforma tributária.

Conforme esperado, a reação mais intensa veio do setor de serviços, que é muito intensivo em trabalho e não se beneficia muito da possibilidade de uso de créditos financeiros. Diante disso, ganhou força a discussão em torno da desoneração da folha, como forma de compensar parcialmente esse setor.

Em um contexto no qual, mesmo antes da pandemia, cerca de 38 milhões de trabalhadores encontravam-se na informalidade, não resta dúvida de que um aumento das contratações formais tem grande importância sob o ponto de vista econômico e social. Este tema se tornou ainda mais premente com a pandemia e seus efeitos negativos sobre a atividade econômica e o mercado de trabalho.

Neste sentido, a desoneração da folha pode contribuir para a redução do custo de contratações formais e a geração de postos de trabalho mais produtivos e com maior proteção social.

Este debate tem se concentrado nas formas de financiamento, em particular na possibilidade de criação de uma nova CPMF ou imposto digital. Mas é preciso analisar em mais detalhe os possíveis efeitos de uma desoneração da folha, especialmente no que diz respeito à geração de empregos formais.

Em primeiro lugar, é preciso ter em mente que a contribuição previdenciária não afeta necessariamente o nível de emprego. A contribuição patronal faz parte de um pacote que inclui o salário e outros benefícios recebidos pelo empregado (como seguro saúde, dentre outros). Caso seja percebida como um benefício por parte do trabalhador, e exista uma margem de negociação entre empregador e empregado, uma elevação da alíquota de contribuição patronal tende a ser compensada, pelos menos parcialmente, por uma redução do salário. Analogamente, uma queda da contribuição pode resultar em aumento do salário.

Por outro lado, caso a contribuição previdenciária patronal não se converta em benefícios para o trabalhador, ou não seja possível negociar livremente o salário, uma alíquota elevada de contribuição pode não ser compensada por um salário mais baixo, resultando em redução do emprego.

As distorções causadas pela contribuição previdenciária no Brasil ocorrem principalmente nos dois extremos da distribuição salarial. No caso das remunerações mais baixas, o problema é que a soma dos encargos previdenciários com os salários resulta em um custo elevado em relação à produtividade do trabalhador. Como a legislação do salário mínimo impede uma redução da remuneração de modo a compensar a contribuição patronal, o ajuste acaba sendo feito por meio da redução do emprego formal.

Já no caso dos salários superiores ao teto do RGPS, a empresa contribui com 20% do salário integral, mas a parcela que é recebida pelo trabalhador em sua aposentadoria é limitada pelo teto. Essa distorção contribui bastante para o fenômeno da pejotização, em que pessoas físicas constituem empresas para reduzir o valor pago de impostos e contribuições.

Para resolver esses problemas, seria necessário reduzir a contribuição patronal nos dois casos, de forma a alinhar melhor os custos totais de contratação (incluindo encargos) e a produtividade do trabalhador.

Essas dificuldades de natureza conceitual e de implementação ajudam a explicar por que as evidências empíricas sobre os efeitos da desoneração da folha são pouco conclusivas. Existe uma grande heterogeneidade de resultados, variando desde estudos que encontram efeitos significativos sobre o emprego a pesquisas que mostram impacto nulo.

Por exemplo, um estudo de Jonathan Gruber mostrou que a redução de encargos previdenciários sobre a folha no Chile resultou em aumento de salários, sem qualquer impacto no emprego. Sebastian Galiani e coautores também não encontraram efeitos sobre o emprego de uma desoneração parcial da folha na Argentina.

Por outro lado, também existem evidências positivas. Em 2012, a Colômbia introduziu mudanças legislativas que reduziram a contribuição patronal sobre a folha de 29,5% para 16% ao longo de dois anos, para trabalhadores com salário menor que dez vezes o salário mínimo e empregadores com mais de dois empregados. Estudos mostram que essa reforma estimulou a formalização de trabalhadores com baixos salários.

As evidências para o Brasil não são favoráveis. Avaliações da política de desoneração da folha de salários introduzida em 2011 indicam que seus efeitos sobre a geração de emprego foram modestos e que o custo de cada posto de trabalho criado foi bastante elevado. Por outro lado, um estudo recente de Hugo Jales mostra que aumentos reais no salário mínimo resultam em grande perda de empregos formais no Brasil. Isso sugere que reduções da contribuição patronal focadas nos trabalhadores com salário próximo do mínimo podem ser efetivas para reduzir o custo da mão de obra e estimular o emprego formal.

Em resumo, embora a ideia de desonerar a folha tenha méritos, sua concepção e implementação precisa ser feita com muito cuidado e atenção aos detalhes, para que a desoneração tenha o efeito desejado de estimular contratações formais e um impacto fiscal que não coloque em risco a situação das contas públicas.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

Este artigo foi originalmente publicado pelo Broadcast da Agência Estado em 07/08/2020.