Abertura comercial e produtividade: a economia política de uma reforma tarifária

17/04/2018

O Ministério da Fazenda encaminhou para a Camex (Câmara de Comércio Exterior) uma proposta de redução das tarifas de importações incidentes sobre bens de capital e de informática. No caso de bens de capital, o secretário de Assuntos Internacionais do Ministério chamou atenção que enquanto a média da tarifa de importação incidente sobre bens de capital no mundo é 4%, no Brasil é de 14%.

Em artigo publicado na Revista Conjuntura Econômica em março de 2017 analisamos o debate sobre a relação entre abertura comercial e produtividade[1]. Os pontos a seguir foram destacados.

Primeiro, o elo positivo entre abertura comercial e produtividade está longe ser uma conclusão inquestionável no debate econômico. A avaliação das experiências de liberalização nos anos de 1990 mostra que outros fatores, como ambiente macroeconômico e institucional, regras de competição, tipos de indústria e credibilidade das diretrizes das reformas influenciam o resultado.

Segundo, nenhum estudo, porém, concluiu que “fechar” a economia eleva a produtividade. Estudos recentes mostram que os efeitos positivos dependem do sequenciamento da abertura comercial em termos dos setores escolhidos. Redução de tarifas em bens intermediários e bens de capital têm um impacto direto na redução dos custos de produção e de incorporação de bens tecnologicamente mais modernos e, logo, aumentam a produtividade.

Terceiro, a comparação das tarifas de importação sobre bens intermediários e de bens de capital com alguns parceiros do Brasil mostra que o país pratica a tarifa mais elevada. Em adição, enquanto os países avançaram nos seus processos de liberalização após os anos de 1990, o Brasil estagnou.

Esses três pontos justificariam a proposta do Ministério da Fazenda. No entanto, a questão não se resume aos possíveis efeitos positivos sobre a produtividade advinda da reforma tarifária. É preciso considerar quais os fatores que propiciam um cenário favorável para uma redução tarifária, que muda os preços relativos e tem efeitos distributivos na renda da economia. Lembrar a reforma tarifária de 1990 ajuda a pensar o momento atual.

A partir de meados da década de 1980, as pressões para oferta de melhoria de acesso a mercados estavam presentes na Rodada Uruguai e na agenda dos Estados Unidos. O Brasil, ao lado da Índia e Japão, foi citado na Seção Super 301 como entre os países que mais prejudicavam os interesses dos EUA. No plano das ideias, a Cepal (Comissão Econômica para a América Latina), identificada no passado como a “idealizadora” do modelo de substituição de importações, questionava o excessivo protecionismo da região e propunha o “regionalismo aberto”. A inserção competitiva dos países latinos passaria por um maior grau de abertura de suas economias.

No Brasil, a nova tese cepalina reforçou os grupos que defendiam a “inserção competitiva” como o novo motor de crescimento da economia. Adicionalmente, a redução tarifária iria ajudar no combate à inflação, que era a questão prioritária no final dos anos de 1980. A redução das tarifas de importações era apresentada como preferível aos regimes especiais de importações, que representavam renúncias fiscais e aumentavam gastos com divisas, num cenário de restrição fiscal e cambial. O protecionismo prejudicava a competitividade da indústria e a estabilidade macroeconômica, sendo guiado por critérios onde o poder de pressão dos grupos da sociedade definia a lógica da sua estrutura.

E agora? O cenário externo não é favorável, com posições de cautela em relação à escalada do protecionismo de Trump. A Rodada de Doha não deslancha. O acordo Mercosul-União Europeia, que poderia contribuir para o processo de maior liberalização, parece cada vez mais distante.

A proposta da Fazenda não é de uma Reforma Tarifária, mas depende de uma decisão da Camex onde estão representados os interesses da presidência, além dos Ministérios da: Indústria, Comércio Exterior e Serviços; Relações Exteriores; Fazenda; Transportes, Portos e Aviação Civil; Agricultura, Pecuária e Abastecimento; e, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Num momento de instabilidade política e ano de eleições, é pouco provável que as medidas sugeridas pela Fazenda sejam adotadas, mas elas levantam um tema relevante para a agenda de produtividade.

A reforma tarifária deverá ficar na agenda nos próximos anos. É preciso, portanto, incorporar no debate o tema dos custos de ajustamento, para que diminua a resistência de alguns setores e que se passe a mensagem que a reforma é parte de um programa amplo de elevação da produtividade e da renda. É preciso desenhar instrumentos que não sejam meros substitutos do protecionismo anterior, mas que auxiliem firmas e trabalhadores a reduzirem esses custos. Programas de “trampolim”, como sugere Obstfeld (2016), que permitam ao trabalhador mudanças de setores e posições no mercado de trabalho, têm que ser pensados, mas no contexto brasileiro. A reforma pode demorar, mas refletir sobre as principais diretrizes e propostas está na agenda dos que consideram que elevar o grau de abertura da economia sem acirrar o conflito distributivo melhora a produtividade. Não é condição suficiente, mas ajuda.

OBSTFELD, M. 2016. Get on track with trade: trade raises productivity but may hurt some unless policies redistribute the benefits. Finance & Development: a quarterly publication of the International Monetary Fund., Vol. 53, nº 4, p. 12-16, Dez

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.


[1] Uma versão ampliada e mais detalhada desse artigo foi publicada na Revista Brasileira de Comércio Exterior da FUNCEX, na edição de janeiro/março de 2018.

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