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A água já chegou a quase todo o Brasil. Já o esgoto, ainda não. E onde chega, chega de formas bem diferentes. Universalizar o saneamento é mais do que ampliar cobertura. É reduzir a distância entre quem tem rede e quem depende de improviso.

Resumo: O ensaio analisa o avanço da universalização do saneamento no Brasil, com foco nas diferenças regionais. Mostra que, no abastecimento de água, o país já se aproxima da universalização. No esgotamento sanitário, todavia a cobertura ainda é limitada. O ponto central, no entanto, é a forma como o acesso ocorre. Enquanto algumas regiões contam com redes estruturadas, outras dependem de soluções alternativas. Argumenta-se que o desafio vai além de expandir a cobertura, mas reduzir desigualdades. A universalização, nesses termos, não deve ser entendida somente como um número, mas como a garantia de condições isonômicas de atendimento no país.

DESTAQUES

Abastecimento de Água

• O acesso ao serviço de abastecimento de água chega a 96,9% da população.
• A cobertura por rede de distribuição apresenta diferenças regionais:
  • Sudeste: 91,0%;
  • Norte: 55,7%.
• Em regiões com menor cobertura de rede, há maior dependência de soluções individuais, especialmente poços artesianos e poços rasos.
• Abastecimento por carro-pipa ou água de rios ainda ocorrem em alguns municípios, principalmente no Nordeste e Norte.

Esgotamento Sanitário

• 58,3% da população é atendida por rede geral de coleta de esgoto.
• Considerando fossas sépticas, a cobertura chega a 75,7% da população.
  • 24,3% da população ainda utiliza soluções precárias, como fossas rudimentares ou lançamento direto em rios.
• 0,6% da população vive em domicílios sem banheiro.
• No Norte e Nordeste mais de um milhão de pessoas não possui banheiro.
• Entre 2010 e 2022, a população atendida por esgotamento adequado aumentou de 64,4% para 75,7%, o que representa 30,9 milhões de pessoas atendidas.

1. INTRODUÇÃO

À medida que se aproxima o prazo para a universalização do acesso aos serviços de saneamento básico no Brasil, o tema ganha cada vez mais espaço no debate público. Novos dados são divulgados, análises são publicadas e diferentes diagnósticos passam a conviver. E nem sempre em concordância.

Afinal, estamos próximos da universalização ou ainda distantes dela? As respostas variam. Para alguns, o país avança de forma consistente. Para outros, o ritmo está aquém do necessário. Ao mesmo tempo, o debate acaba sendo atravessado por outras discussões, como a comparação entre prestação pública e privada, o papel das agências reguladoras e os efeitos das mudanças institucionais recentes.

Nesse contexto, uma dúvida permanece: é possível afirmar, com alguma segurança, onde o Brasil realmente está em relação à universalização?

Responder a essa pergunta não é trivial. Parte da dificuldade está na própria diversidade de dados disponíveis e nos diferentes critérios utilizados para medir o acesso aos serviços. Dependendo da fonte ou da metodologia adotada, o diagnóstico pode mudar; e, com ele, a percepção sobre o avanço do país.

Este ensaio parte justamente dessa inquietação. A poucos anos do prazo estabelecido para o cumprimento das metas, busca-se entender qual é a situação atual do saneamento no Brasil. Para isso, o texto combina uma breve revisão documental com a análise de dados secundários provenientes das principais bases nacionais sobre o tema, com destaque para os resultados do Censo Demográfico de 2022. Como referência para a discussão sobre universalização, utiliza-se o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), especialmente seus relatórios de avaliação.

Mais do que apresentar um diagnóstico setorial, o objetivo é contribuir para qualificar o debate; e, sobretudo, refletir sobre o que, afinal, estamos chamando de universalização no contexto brasileiro.

2. BASES LEGAIS PARA A UNIVERSALIZAÇÃO

Antes de olhar para os números, vale dar um passo atrás. Afinal, do que estamos falando quando usamos o termo universalização? A resposta parece simples, mas não é. Entender esse conceito é essencial para interpretar corretamente os dados e, principalmente, para avaliar o estágio em que o país se encontra.

No Brasil, a definição de universalização está estabelecida na Lei nº 11.445/2007, atualizada pela Lei nº 14.026/2020. Mais do que um objetivo, a universalização aparece como o primeiro princípio da política pública de saneamento básico. Segundo a lei, trata-se da “ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico”, incluindo o tratamento e a destinação adequada dos esgotos.

À primeira vista, a ideia é direta: garantir que todos tenham acesso aos serviços. Mas será que isso é suficiente?

Parte da literatura sugere que não. Heller e Gomes (2014), por exemplo, argumentam que a universalização não pode ser analisada de forma isolada. Ela precisa ser entendida em conjunto com outros princípios: equidade e integralidade.

A equidade chama atenção para um ponto importante: nem todos partem do mesmo lugar. Universalizar não é apenas expandir o atendimento, mas fazê-lo de forma a reduzir desigualdades, priorizando grupos mais vulneráveis. Já a integralidade reforça que o saneamento não pode ser tratado de forma fragmentada. Envolve articulação entre setores, coordenação institucional e uma visão mais ampla da política pública.

Em outras palavras, universalizar não é apenas chegar a todos. É chegar de forma justa e com serviços adequados. Esses princípios orientam a formulação do Plansab, que estrutura a política pública no país e define diretrizes para o setor.

A Figura 1 sintetiza os princípios norteadores considerados na formulação e atualização do Plano.

Fonte: Adaptado de Brasil (2019).

Além disso, a própria literatura reconhece que a universalização não segue um modelo único. Juliano et al. (2012) destacam que o conceito se adapta às características dos territórios. O que significa universalizar em uma área urbana densa pode ser bastante diferente do que se observa em áreas rurais ou regiões menos estruturadas.

Isso reforça um ponto importante: a universalização é, ao mesmo tempo, um objetivo comum e um processo que assume formas distintas. Diante disso, vale retomar a pergunta inicial: quando falamos em universalização do saneamento básico no Brasil, estamos falando exatamente da mesma coisa em todos os contextos?

3. O QUE SIGNIFICA ACESSO UNIVERSAL?

O conceito de acesso universal está longe de ser único ou consensual. Ele varia conforme o tipo de serviço, o contexto institucional e o momento histórico. Afinal, garantir acesso universal à saúde não é o mesmo que garantir acesso ao transporte público, ou ao saneamento. Apesar das diferenças, há um ponto comum: serviços essenciais devem estar disponíveis a todos, sem discriminação, em condições adequadas e independentemente da capacidade de pagamento.

No campo jurídico, essa ideia aparece como o princípio da universalização, ou princípio da generalidade (Mello, 2015; Willeman, 2002). No Direito Administrativo brasileiro, trata-se de um dos fundamentos da prestação de serviços públicos: eles devem estar abertos a todos os cidadãos, de forma impessoal e sem exclusões indevidas. Para Mello (2015, p. 702), trata-se não apenas de um princípio, mas de um requisito por meio do qual “o serviço é indistintamente aberto à generalidade do público”.

Em termos práticos, isso significa que qualquer pessoa que necessite de um serviço público deve poder acessá-lo, desde que atendidos os requisitos legais. Negar esse acesso de forma seletiva, favorecendo alguns e excluindo outros, configura uma violação desse princípio (Bourges, 2010; Willeman, 2002). Mas, na prática, a questão é um pouco mais complexa. E aqui vale avançar um passo na discussão.

3.1 Serviço universal x Acesso universal

Os termos serviço universal e acesso universal costumam ser usados como sinônimos. Mas eles não são exatamente a mesma coisa. Serviço universal diz respeito à oferta. Significa que o serviço está disponível, de forma contínua, com qualidade mínima e a um custo acessível. Já o acesso universal diz respeito ao uso efetivo. Significa que as pessoas conseguem, de fato, se beneficiar desse serviço, independentemente de onde vivem ou de sua condição social.

A diferença pode parecer sutil, mas é importante. Um serviço pode estar disponível e, ainda assim, não ser plenamente acessível. Barreiras institucionais, custos indiretos, distância ou até a forma como o serviço é prestado podem limitar seu uso.

Pense, por exemplo, na capacidade de pagamento. Ainda que o serviço de abastecimento de água esteja disponível, ele não será acessível se as famílias não tiverem condições de arcar com os custos. É justamente para esses casos que existem mecanismos como as tarifas sociais. Sem esse tipo de instrumento, a simples disponibilidade do serviço não se traduz em acesso.

3.2 Acesso a um serviço x Acesso à infraestrutura

É importante que consideremos ainda um outro ponto: serviço não é sinônimo de infraestrutura. A infraestrutura é apenas uma parte do serviço: sua dimensão física. O funcionamento efetivo de um serviço envolve também elementos menos visíveis, como planejamento, regulação, operação, manutenção e até ações de educação e engajamento da população.

No entanto, no Brasil, a noção de serviço de saneamento ainda é fortemente associada à infraestrutura. A própria definição legal reforça essa visão. No caso do abastecimento de água, por exemplo, o serviço é descrito a partir das estruturas necessárias: captação, tratamento, redes de distribuição, ligações domiciliares e medição. Para o esgotamento sanitário, a lógica é a mesma: coleta, transporte, tratamento e disposição final.

Essa forma de definir o serviço ajuda a organizar sua prestação. Mas também pode limitar a forma como o problema é compreendido.

4. QUE ACESSO ESTAMOS MEDINDO?

Antes de partir para os números, é preciso entender que tipo de acesso estamos medindo. Esse entendimento é importante porque ajuda a explicar por que diferentes diagnósticos coexistem no debate sobre o saneamento no Brasil.

O Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (SINISA) é a principal base de dados do setor. Seus indicadores são amplamente utilizados em análises e no acompanhamento da prestação dos serviços. No entanto, o SINISA parte da lógica da prestação coletiva dos serviços. Isso significa que seus indicadores estão fortemente associados às redes gerais de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.

Na prática, o atendimento coberto no SINISA tende a significar conexão à infraestrutura formal, como redes de distribuição de água e redes coletoras de esgoto, ainda que, em alguns casos, soluções alternativas reconhecidas também sejam consideradas. Mas essa não é a única forma de atendimento considerada adequada.

O Plansab adota uma abordagem mais ampla. No caso do abastecimento de água, por exemplo, são consideradas adequadas não apenas as redes públicas de distribuição, mas também soluções como poços, nascentes ou cisternas, desde que essas medidas contem com canalização interna e fornecimento sem intermitência.

Para o esgotamento sanitário, o Plano também reconhece alternativas como fossas sépticas devidamente projetadas e operadas. Em áreas rurais, onde a disponibilidade hídrica pode ser limitada, até mesmo soluções como a fossa seca podem ser consideradas adequadas. Ou seja, o que é considerado adequado vai além dos sistemas coletivos.

É nesse ponto que o Censo Demográfico, se torna fundamental. Diferentemente do SINISA, o Censo não se limita à lógica da prestação coletiva. Ele busca captar todas as formas de acesso existentes nos domicílios brasileiros. Isso inclui tanto soluções consideradas adequadas quanto alternativas precárias ou inadequadas, como poços não protegidos, fossas rudimentares ou até a ausência de atendimento.

Essa abordagem permite uma visão mais abrangente das condições de acesso da população e, sobretudo, das desigualdades existentes no território. Por outro lado, o Censo tem uma limitação conhecida: sua periodicidade. Realizado, em geral, a cada dez anos, ele não permite um acompanhamento contínuo da evolução dos serviços. Nesse intervalo, o monitoramento depende de outras fontes e de metodologias complementares.

Portanto, enquanto o Censo retrata as condições de acesso da população, independentemente da forma de provisão, o SINISA reflete a atuação dos prestadores e a cobertura dos serviços organizados sob a lógica da infraestrutura pública. Por isso, ignorar essa distinção pode levar a interpretações equivocadas, especialmente quando se discute cobertura, déficits e universalização do acesso no país.

4.1 Atendimento adequado x Atendimento esperado

Até aqui, vimos que diferentes formas de atendimento podem ser consideradas adequadas, inclusive soluções alternativas às redes públicas. Mas é importante fazer uma distinção adicional: o que é adequado nem sempre é o que se espera como padrão ideal de serviço.

Em muitos casos, soluções como poços ou fossas sépticas atendem aos critérios mínimos de qualidade e segurança. Elas cumprem um papel importante, especialmente em áreas rurais ou de baixa densidade. Ainda assim, quando essas medidas são comparadas com os sistemas coletivos, notam-se importantes diferenças.

Redes de abastecimento e de esgotamento, quando bem operadas, permitem maior controle de qualidade, menor intermitência e melhor monitoramento por parte dos prestadores e reguladores. Além disso, tendem a oferecer maior proteção à saúde pública e ao meio ambiente. Por isso, em áreas urbanas, o cenário desejável é a expansão dessas redes, com sistemas capazes de garantir regularidade, qualidade e acompanhamento contínuo, incluindo controle de perdas, medição de consumo e tratamento adequado dos esgotos.

As soluções alternativas continuam sendo essenciais, mas seu papel tende a ser complementar, especialmente em áreas onde a implantação de redes não é viável do ponto de vista técnico ou econômico. Essa distinção é importante porque ajuda a qualificar o debate. Universalizar não é apenas garantir algum tipo de atendimento, é avançar na direção de padrões mais elevados e mais homogêneos de serviço.

5. METAS DO PLANSAB

Agora que a base teórica construída até aqui nos coloca em um plano comum, podemos analisar os números de forma mais qualificada. O Plansab estabelece diretrizes, metas e estratégias para a ampliação do acesso aos serviços no país, funcionando como referência para o planejamento de longo prazo do setor (Brasil, 2019).

A atualização do Marco Legal do Saneamento introduziu metas nacionais de universalização que devem ser incorporadas aos contratos de prestação dos serviços. Essas metas estabelecem que, até 31 de dezembro de 2033, o país deverá alcançar:

• 99% da população atendida com abastecimento de água potável;
• 90% da população atendida com coleta e tratamento de esgoto.

Em situações excepcionais, quando estudos técnicos comprovarem a inviabilidade econômico-financeira do cumprimento dessas metas, a legislação admite a possibilidade de prorrogação do prazo, limitada a 1º de janeiro de 2040.

A Tabela 1 apresenta os principais indicadores associados à universalização dos serviços de abastecimento de água potável e esgotamento sanitário, com metas definidas para os anos de 2023 e 2033.

Tabela 1. Resultados alcançados e metas do Plansab para a universalização do acesso aos serviços de saneamento básico no Brasil e nas grandes regiões.

Fonte: Brasil (2019).

Além da expansão da cobertura, a universalização passou a incorporar critérios mais detalhados de qualidade dos serviços, a exemplo da eliminação da intermitência no fornecimento, maior atenção ao controle das perdas e o aprimoramento das etapas de tratamento (Leite; Moita Neto; Bezerra, 2022; Marcon; Wesz Junior, 2025).

6. UM OLHAR PARA OS DADOS

6.1 Abastecimento de Água

Os dados do censo mostram um cenário que, à primeira vista, pode ser interpretado como bastante positivo. Quando consideradas todas as formas classificadas como adequadas pelo Plansab, o abastecimento de água no Brasil se aproxima da universalização.

A rede geral de distribuição segue como a principal forma de atendimento, presente em 60,8 milhões de domicílios, onde vivem cerca de 167,5 milhões de pessoas, o equivalente a 82,9% da população brasileira. Além disso, poços profundos ou artesianos, poços rasos e fontes ou nascentes, quando atendem a critérios mínimos de qualidade e regularidade, são considerados adequados. Somadas, essas alternativas elevam o atendimento para 96,9% da população.

Esse resultado merece atenção. Ele indica que, do ponto de vista do acesso mínimo considerado adequado, o país já avançou muito no abastecimento de água. Mas essa leitura, isoladamente, não conta toda a história. Ao observar os dados com mais atenção, fica evidente que a universalização ocorre de forma desigual entre regiões. Mais do que isso, ela se materializa por meio de arranjos distintos.

No Sudeste, por exemplo, a rede geral atende mais de 90% da população. Trata-se de um modelo baseado em infraestrutura coletiva, com maior capacidade de controle de qualidade, regularidade no fornecimento e acompanhamento pelos prestadores. Na Região Norte, a situação é diferente. A rede atende pouco mais da metade da população (ver Figura 2). Uma parcela significativa depende de soluções individuais, como poços, que nem sempre oferecem o mesmo nível de controle e segurança.

Figura 2. Percentual de moradores em domicílios particulares permanentes ocupados que possuem ligação à rede geral de distribuição de água.

Isso leva a uma pergunta importante. Estamos falando do mesmo tipo de acesso? Do ponto de vista quantitativo, sim. Em ambos os casos, o atendimento pode ser classificado como adequado. Mas, do ponto de vista da qualidade do serviço e da experiência do usuário, as diferenças são relevantes.

A análise regional reforça esse ponto. No Nordeste ainda há uso de carro-pipa e de água de chuva armazenada. Na Região Norte, parte da população depende diretamente de rios e outras fontes superficiais. Esses dados revelam assimetrias. Eles mostram que a universalização, na prática, tem sido construída por caminhos diferentes.

6.2 Esgotamento Sanitário

No caso do esgotamento sanitário, o cenário é mais desafiador. Entre 2010 e 2022, houve avanços importantes. A população atendida por formas consideradas adequadas passou de 122,2 milhões para 153,1 milhões de pessoas, o que representa um crescimento de 64,4% para 75,7% da população, conforme Tabela 2. Apesar desse avanço, o país ainda está distante da universalização nesse componente.

Tabela 2. População em domicílios particulares permanentes em função do atendimento com esgotamento sanitário (em milhões).

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados do censo de 2010 e 2022.

A rede geral de coleta é a principal forma de atendimento, mas alcança pouco mais da metade da população (ver Figura 3). Quando se incluem as soluções individuais adequadas, como fossas sépticas, chega-se ao patamar atual de cobertura.

Figura 3. Percentual de moradores em domicílios particulares permanentes ocupados que possuem ligação à rede geral, rede pluvial ou fossa ligada à rede.

Assim como no abastecimento de água, considerar soluções individuais como adequadas é fundamental para compreender a realidade brasileira, especialmente em áreas rurais ou de menor densidade. No entanto, isso também significa que uma parcela relevante da população considerada atendida não está conectada a sistemas coletivos.

Sistemas coletivos, quando bem operados, permitem maior controle ambiental, maior regularidade e melhor monitoramento da qualidade do serviço. Já as soluções individuais dependem de condições locais, manutenção adequada e, muitas vezes, de decisões no nível do próprio domicílio.

Além disso, cerca de um quarto da população brasileira ainda vive em condições inadequadas de esgotamento sanitário. A fossa rudimentar segue como uma das formas mais comuns, o que evidencia a persistência de déficits estruturais importantes.

As desigualdades regionais, mais uma vez, são marcantes. Enquanto o Sudeste e o Sul apresentam níveis elevados de cobertura, as regiões Norte e Nordeste ainda concentram os maiores déficits. Em 2022, menos da metade da população do Norte tinha acesso a formas adequadas de esgotamento. No Nordeste, apesar dos avanços, os índices permanecem abaixo da média nacional.

Quando se observa especificamente a coleta por rede, as diferenças se tornam ainda mais evidentes. Em várias áreas dessas regiões, o serviço é bastante limitado.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O debate sobre a universalização do acesso aos serviços de saneamento básico no Brasil tem sido, em grande medida, orientado por metas de cobertura. A pergunta central costuma ser quantas pessoas ainda não têm acesso aos serviços. Os dados analisados neste ensaio sugerem que essa pergunta, embora importante, já não é suficiente. No abastecimento de água, o país se aproxima da universalização. No esgotamento sanitário, os avanços são relevantes, mas ainda incompletos. Em ambos os casos, no entanto, as desigualdades regionais são um traço estruturante.

A universalização que se desenha no Sul e Sudeste não é a mesma que se observa no Norte e Nordeste. Se a universalização for entendida apenas como o alcance de metas numéricas, há o risco de se consolidar um cenário em que todos são atendidos, mas não da mesma forma. Por outro lado, reconhecer essas diferenças permite qualificar o debate e orientar estratégias mais adequadas às realidades locais.

Nesse contexto, a distinção entre disponibilidade e acesso, bem como entre diferentes formas de atendimento consideradas adequadas, torna-se central. Também reforça a importância de utilizar as bases de dados de forma complementar, compreendendo o que cada uma efetivamente mede.

Universalizar, portanto, não é apenas expandir a cobertura. É garantir que o acesso aos serviços ocorra em condições isonômicas, com qualidade, regularidade e segurança, independentemente da região em que se vive. Esse provavelmente seja o principal desafio do saneamento no Brasil nos próximos anos.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

REFERÊNCIAS

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