Blog do IBRE

Caso Master ilustra teoria do conflito institucional de Acemoglu: instituições ineficientes persistem porque geram rendas a grupos com poder, que bloqueiam reformas que seriam eficientes para todos quando não há compromisso crível de compensação futura.

O escândalo do Banco Master é talvez o melhor caso de estudo para se entender a coalizão do atraso que, entra governo, sai governo, República Velha ou Pacto de 88, se reinventa e, até agora, sempre triunfa em se manter firme e forte no estamento brasileiro.

Em trabalho muito citado e influente publicado no Journal of Comparative Economics, o vencedor do Nobel de Economia de 2024, Daron Acemoglu, desenvolve a sua formulação favorita de teoria institucionalista para explicar o progresso e atraso relativo de sociedades.

Na taxonomia de Acemoglu, poderíamos ter, teoricamente, 3 tipos de arcabouços para se entender o funcionamento de uma sociedade e o porquê um determinado país simplesmente não copia o modelo institucional vencedor de algum outro país desenvolvido.

Uma das teorias, diz basicamente que cada sociedade “faz o melhor que pode”. Ou seja, o resultado material de uma sociedade é o máximo que ela pode alcançar, é o arranjo eficiente dado um conjunto de condições exógenas e imutáveis. É uma teoria um tanto conformista. Para países pobres ou de renda média como o Brasil, estaríamos fadados a aceitar o nosso destino.

A segunda teoria, que é provavelmente a que mais prevalece no imaginário comum e que ganha grande cobertura – ainda que de forma inconsciente – do debate público, da imprensa e sociedade civil, é a de que existe um desacordo sobre o que seria o “melhor arranjo” de sociedade, de instituições, de regras do jogo. A direita ataca a agenda da esquerda, que ataca a agenda da direita – ambas acreditam que a sua plataforma política levará ao progresso e, a dos seus adversários, ao retrocesso. Esse arcabouço provavelmente também é em parte verdade e, em boa medida, convive com a terceira teoria, que Acemoglu sustenta ser dominante.

Na teoria de conflito institucional, o arranjo de instituições, regras, regulações e afins que maximizariam a produção e o bem-estar não é alcançado porque, apesar de ineficiente para todos – inclusive para os que ganham com o status quo – não há como se firmar um contrato, ou um compromisso crível de que os vencedores relativos do status quo não serão retaliados com uma mudança da distribuição de poder que levaria a um resultado mais eficiente.

Em um modelo muito simples, suponha que 10 (número completamente arbitrário) pessoas (ou famílias, grupos políticos, partidos) tomam todas as decisões sobre o funcionamento do país: a política tributária, as regulações, a política fiscal. Em uma barganha dessas 10 pessoas com todo o resto da sociedade, esse grupo que detêm o poder de facto poderia adotar um conjunto de políticas e instituições que dobrasse o PIB per capita brasileiro – levando-o para patamares similares ao de Portugal, por exemplo. Com um “bolo” do dobro do tamanho inicial, essa pequena elite poderia embolsar, 50, 60, 90% de todo o diferencial, deixando a fatia restante para todos os outros milhões de brasileiros – no limite, até (100% - épsilon), com valor de épsilon arbitrariamente pequeno. Mesmo nesse arranjo “absurdo” por construção, com uma divisão incrivelmente desigual, todos estariam melhor em t+1 com relação a t_0 – ao menos no sentido de eficiência de pareto, ignorando considerações de distribuição de renda, como o aumento da desigualdade nesse cenário extremo.

O problema desse arranjo eficiente, é que ele não é crível. Temos um problema que na literatura se chama problema de “commitment”. É um problema clássico, documentado em vários tipos de troca, em vários mercados e instituições, desde o mercado de seguros até a prática da política monetária por um Banco Central.

Instituições ruins não são necessariamente um “erro” à espera de correção. Muitas vezes, aquilo que aparece para a sociedade como uma falha institucional é justamente o que torna aquela instituição valiosa para determinados grupos. Uma regra ambígua, uma agência permeável à influência política, uma indicação pouco técnica ou uma relação excessivamente próxima entre o poder público e interesses privados não são apenas imperfeições que reduzem a eficiência do sistema: são também oportunidades de extração de renda. Nesse sentido, o “bug” pode ser a própria “feature”. Corrigir a instituição significa eliminar não apenas uma ineficiência, mas também a fonte de renda de quem se beneficia dela. No limite, o problema do desenvolvimento econômico se torna um problema de poder político, ou da forma como esse poder político é distribuído pela sociedade.

É justamente aí que aparece o problema colocado por Acemoglu. Se a correção institucional aumenta o produto agregado, por que os grupos que perdem essas rendas não aceitam a mudança em troca de uma parcela dos ganhos? Em um mundo coaseano, seria possível separar eficiência e distribuição: melhora-se a instituição, aumenta-se o bolo e compensam-se os perdedores. O problema é que, em política, essa compensação futura frequentemente não é crível.

Alcançar esse arranjo institucional “eficiente” envolveria abrir mão de poder político (de facto ou de jure) por parte das elites. O problema é que, como não há uma entidade ou esfera para enforcement de contratos superior ao Estado, essas elites não têm como saber se serão compensadas, futuramente, pelo “crescimento do bolo” – ou pior, uma garantia de que não serão retaliadas e perseguidas pelo seu status quo de poder anterior.

Um político que vende projetos de lei para um empresário, que faz indicações não-técnicas  (visando possibilidades de rent-seeking) para agências reguladoras, um empresário que usa do lobby para conseguir impor tarifas de importação e proteger a sua empresa da competição – todos poderiam usufruir de um PIB maior, talvez (teoricamente) até aumentando a sua participação na fatia do bolo, aumentando a desigualdade num cenário improvável, mas teoricamente plausível, em que abrem mão de poder político em favor de uma melhor qualidade institucional. Mas essa “promessa” não é crível, esse problema de coordenação e enforcement de acordos não é resolvível.

Se o senador abre mão do poder de fazer indicações politicamente motivadas a uma agência reguladora, se um juiz abre mão de tomar decisões “criativas” para favorecer um ente privado, em prol de um melhor funcionamento dos mercados e da alocação de recursos, nada garante que a sociedade civil, agora empoderada com esse poder político de facto, “retribuirá” economicamente no futuro, garantindo que aquele que abriu mão do seu poder político possa usufruir de ganhos absolutos no crescimento econômico. Esse é o grande gridlock que explica a armadilha da renda média de muitos países como o Brasil, ou até de países muito mais pobres.

Uma demonstração em um modelo mínimo da ideia de Acemoglu

Considere dois grupos: uma elite politicamente conectada (E) e o restante da sociedade (S). Há dois possíveis arranjos institucionais, I_0 e I_1. Sob o arranjo institucional ruim I_0, a renda agregada é Y_0, mas a elite consegue extrair uma renda institucional r>0.

Sob o arranjo melhor I_1, essa possibilidade desaparece e a renda agregada aumenta para

Normalize, por simplicidade, a renda da elite fora da atividade de rent-seeking para zero. Os payoffs sob I_0 são então:

A elite prefere bloquear a reforma, pois r > 0, embora a sociedade produza   a mais sob I_1.

Sob I_1, antes de qualquer compensação:

Como a renda agregada cresce  , há um ganho social suficiente para compensar integralmente a elite. Com uma transferência  após a reforma, existe um intervalo

tal que

e

Em outras palavras, há uma barganha coaseana que torna a reforma uma melhora de Pareto: adota-se I_1, aumenta-se o bolo e uma parcela do ganho é utilizada para compensar quem perdeu a renda proporcionada pelo arranjo anterior.

O problema aparece quando  não pode ser contratualmente garantido. Suponha que a transferência seja realizada apenas depois da mudança institucional. Uma vez adotado I_1, a elite já perdeu o poder que permitia extrair r. Nesse momento, o restante da sociedade prefere escolher

Por backward induction, a elite antecipa a renegação da promessa. Seu payoff esperado com a reforma deixa de ser  e passa a ser

Logo, a elite bloqueia I_1, e a sociedade permanece no equilíbrio institucionalmente ineficiente I_0, mesmo quando existem ganhos potenciais

A instituição ruim, portanto, não persiste porque ninguém percebeu que existe uma alternativa melhor. Ela persiste porque a sua própria imperfeição produz uma renda apropriável e porque não existe um mecanismo crível para compensar, depois da reforma, aqueles que abrem mão dessa renda.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.