Blog do IBRE

No Brasil, a exemplo da Venezuela, o petróleo é usado como instrumento do populismo para redistribuir renda a favor de grupos de interesse, seja por meios legais ou ilegais.

Os preços dos derivados de petróleo têm sido alvo histórico da intervenção estatal, tendo como justificativa mais frequente o suposto controle da inflação. Contudo, faz algumas décadas que os controles de preços foram jogados no lixo da história pela inutilidade no combate à inflação e os efeitos colaterais negativos. Como afirmou Milton Friedman, “a inflação é sempre e em todos os lugares um fenômeno monetário”.

Diante de um banco central crível, choques de preços têm impacto temporário sobre os índices de preços, porém o “pass through” para a taxa de inflação tende a ser desprezível.

Em ocasiões passadas, os preços do diesel foram reduzidos também pela pressão de transportadores rodoviários.

A Petrobras foi quase destroçada pela adoção de preços de combustíveis abaixo dos preços internacionais entre 2011 e 2014. Suas perdas chegaram a US$ 40 bilhões, mas os custos sociais foram maiores, dados os sérios danos à indústria do etanol e as externalidades negativas derivadas dos efeitos sobre congestionamento de trânsito, acidentes e emissões de carbono.

Num exemplo claro de populismo distributivista, os preços do gás de cozinha cobrados pela Petrobras aos distribuidores permaneceram congelados por quase 13 anos, de dezembro de 2002 a setembro de 2015. Não houve benefício para os consumidores, pois nesse período pagaram mais 75% pelo produto, evidenciando redistribuição de renda do Estado para os acionistas de distribuidoras de gás.  

A Petrobras vem precificando os combustíveis com base nos preços internacionais com flutuação diária. Combustíveis são commodities transacionadas nos mercados globais, exportadas e importadas pelo Brasil, e seus preços em dólares flutuam diariamente, da mesma forma que alimentos presentes na mesa dos brasileiros, como o arroz, feijão, carne, açúcar, café e óleos vegetais. A conversão em reais está exposta à volatilidade diária da taxa de câmbio real/dólar americano, cuja variância também é influenciada por fatores globais.

Apesar de monopolista no refino de petróleo no Brasil, a Petrobras tem se comportado como “price taker”, pois na margem está exposta à concorrência das importações, que no caso do diesel representam cerca de 20% das vendas no mercado interno. Caso estabeleça preços abaixo do mercado internacional, elimina a competição de importadores, mas terá que importar ela mesma para satisfazer a demanda doméstica, incorrendo em prejuízo, tal como ocorreu entre 2011 e 2014.

Existem opções para o consumidor de diesel se proteger da volatilidade diária dos preços. Pode contratar hedge em mercados futuros de combustíveis em bolsas de commodities e/ou usar mecanismos de ajustes adotados como alternativa no comércio internacional de minerais, como o concentrado de cobre e o minério de ferro. O preço fixado no contrato de venda é ajustado, para cima ou para baixo, na entrega da carga conforme a oscilação ocorrida durante a viagem. No caso do transporte rodoviário a variável de ajuste seria o preço do diesel.

A combinação de preços do petróleo em alta e desvalorização do real em relação ao dólar tem provocado aumento contínuo dos preços de combustíveis: os preços do diesel subiram 15,5% nos últimos 12 meses até maio.

Entretanto, numa comparação internacional não há evidência de que os preços do diesel no Brasil sejam relativamente elevados.

De acordo com dados do site GlobalPetrolPrices.com, o preço do diesel no Brasil em 21 de maio era igual ao do México, porém 8% menor do que a média global, principalmente os vigentes na Europa, Oceania, Japão, Coreia do Sul, China, Cingapura e Hong Kong, onde a tributação é muito elevada. Contudo, trata-se de países muito menos dependentes do consumo do produto para transporte de carga. Por outro lado, o preço no Brasil era 17% maior do que nos EUA onde os impostos são mais baixos.

Governos populistas costumam ceder a pressões de grupos de interesse.

No governo Dilma, os donos de caminhões conseguiram isenções de pedágio e aumento do limite de peso da carga transportada, o que afetou diretamente a rentabilidade dos concessionários de rodovias e gerou percepção de insegurança jurídica para potenciais investidores em futuras concessões.

A Nova Matriz Econômica dos governos petistas estimulou o excesso de oferta de caminhões via fartas linhas de crédito subsidiado do BNDES, o que fez com que a frota crescesse 5% ao ano entre 2009 e 2014 e, consequentemente, se acumulasse considerável endividamento. Ao mesmo tempo, a Nova Matriz produziu a recessão de 2014-2016 causando contração da demanda por transporte rodoviário.

A alta do preço de seu insumo mais importante adicionou mais um ingrediente negativo para os negócios de transporte rodoviário de carga.

A solução escolhida foi a que sempre se mostra mais eficaz: pressionar um governo populista especialmente num ano eleitoral.

Dessa vez, o movimento grevista se transformou em choque de oferta, com sérios impactos sobre a mobilidade da população e o suprimento de alimentos e de outros importantes produtos e serviços.

A estratégia de negociação do governo com os grevistas não poderia ter sido mais incompetente. Assumiu compromissos que implicam em alto custo social a partir de posição de fraqueza, e só depois de ficar evidente que o outro lado não cumpriu o acordo é que decidiu aplicar a lei.  Como até agora não conseguiu acabar com a greve, o governo anunciou novas concessões.

Para satisfazer os grevistas, os negociadores não têm hesitado em aumentar a interferência estatal na atividade econômica e em transferir, sob várias formas, renda da sociedade para os transportadores rodoviários de carga.

A Petrobras se apressou em reduzir o preço do diesel por 15 dias, talvez acreditando que exista meia gravidez. Uma vez quebrada uma regra, é pouco provável seu restabelecimento.

O Governo ampliou a redução de preços para R$ 0,46/litro de diesel (na bomba) durante 60 dias e, a partir daí, a frequência de ajuste de preços será mensal. Prometeu também ressarcir a Petrobras, o que cria naturalmente incerteza para os investidores.  

Retorna-se, ainda que em menor escala, a subsidiar preços de combustíveis, aumentando o já elevado endividamento público, a menos que haja compensação pelo corte de outros gastos públicos.

Outro aspecto a considerar é que o subsídio ao consumo de um combustível fóssil, além das distorções que provoca, é incompatível com os compromissos assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris para a redução da emissão de gases de efeito estufa.

As incertezas atingem em cheio o projeto de privatização de refinarias já que dificilmente investidores estarão dispostos a entrar num negócio cujos preços continuam sujeitos à discricionariedade da intervenção do Estado.

O Governo anunciou também que vai implementar a meia entrada nas rodovias estaduais, isentando de pedágio os caminhões sem cargas (eixo suspenso). Acontece que, como os contratos de concessão de rodovias não preveem essa cláusula, as concessionárias vão exigir reequilíbrio financeiro e, como sempre, outros vão pagar pela meia entrada.

Os acordos para adoção de tabela de fretes mínimos e a isenção de concorrência para contratação de fretes são prejudiciais à alocação de recursos e ao crescimento econômico.

O que acontecerá se, por exemplo, no ambiente de incertezas típico do período eleitoral, a cotação do dólar se elevar para R$ 4,00 e o crescimento da demanda global levar o preço do barril de petróleo para US$ 90? Até quando o populismo nos deixará reféns de “rent seekers”?

A crise dos fretes expõe as fraquezas estruturais do Brasil patrocinadas por essa ideologia redistributivista e antimercado.

Uma estatal, mesmo praticando preços determinados pelo mercado global, é alvo fácil de “rent seekers”. Essa é mais uma razão para privatizar a Petrobras.

Simultaneamente às privatizações e aos cortes de gastos públicos, há necessidade urgente de uma reforma fiscal. Impostos indiretos elevam significativamente os preços de produtos para os consumidores.

Nesse caso específico, a tributação sobre a extração de petróleo já é substancial, da ordem de 60% sob a forma de royalties e participações especiais e de cuja receita Estados e municípios se beneficiam largamente. Apesar disso, os combustíveis são fortemente tributados pelo governo federal e pelos estados, sendo que o ICMS, por ser um imposto ad valorem, concorre para ampliar a volatilidade de preços.

O aumento do Estado na economia está sendo usado para tentar solucionar a falência do Estado, sobrecarregado com o financiamento da previdência social, de uma gigantesca máquina pública e de subsídios para a inciativa privada. Enquanto isso acontecer, a economia do País só afundará e mais enfraquecido ficará o Estado brasileiro.

A greve evidencia o custo da excessiva dependência do transporte de carga do País a rodovias, muitas delas em estado precário. Da mesma forma, por várias razões é inaceitável que o principal meio de transporte de massa nas grandes cidades seja o ônibus.

É fundamental a estruturação de um programa de investimento em infraestrutura, com ênfase nos modais ferroviário e hidroviário, e cujas regras contenham segurança jurídica para a atração do investimento privado.

Os caminhoneiros têm evidentemente razão em reclamar da falta de segurança nas estradas, dever básico que um Estado fraco não consegue cumprir.

Um governo bastante enfraquecido politicamente sugere que a economia brasileira viverá nos próximos meses sob o domínio de incertezas que contribuirão para arrefecer o ritmo da recuperação iniciada no primeiro trimestre.

O novo governo terá diante de si enormes desafios e deverá ter a convicção e a coragem para realizar reformas que diminuam a presença do Estado na economia e viabilizem o cumprimento de suas obrigações básicas com a sociedade, como segurança pública, saúde e educação.

As opiniões expressadas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.