Blog do IBRE

Em anos de eleições o debate político normalmente perde objetividade em prol de generalizações de acordo com a preferência ou inclinação ideológica do autor. A análise da política econômica não é imune a esse tipo de revisionismo e, recentemente, temos assistido a simplificações predominantemente jornalísticas na análise das ações dos governos do PT (Safatle et all 2016).

Em linhas gerais, a maioria dos críticos dos governos Lula e Dilma tende a dividir a política econômica recente em apenas dois períodos, pré e pós-2006, utilizando a substituição de Antônio Palocci por Guido Mantega no comando do Ministério da Fazenda como referência para mudança de qualidade das ações do governo (Werneck 2010).

Na opinião destes críticos a política econômica piorou a partir de 2006, sendo essa tendência acentuada a partir de 2009 (Lisboa 2009), quando o governo do presidente Lula adotou várias medidas de combate aos efeitos da crise internacional daquela época.

Essa taxonomia da política econômica é extremamente simplista, pois após 2006 é possível discernir fases bens distintas das ações do governo, cada uma com estratégias e resultados diferentes. O mesmo aconteceu, aliás, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, quando o governo mudou da âncora cambial do Plano Real para o sistema de metas de inflação que temos até hoje (Giambiagi 2011).

Este texto tem por objetivo apresentar uma classificação alternativa das principais fases da política econômica brasileira, com ênfase para os governos do PT, de modo a melhor avaliar se e quando houve a “perda de qualidade” da política econômica.

O Brasil comparado com o Brasil

O primeiro passo ao analisar a política econômica é apresentar sua evolução no tempo, comparando os resultados de fases distintas de uma mesma economia. Com esse objetivo, a tabela 1 propõe a divisão do período de 1994 a 2017 em oito fases, cada uma com três anos, com base na estratégia de política econômica do governo e o cenário externo de cada período.

Tabela 1: Brasil, inflação e crescimento médio anual do PIB, 1994-2020

                                                                                                                    Fonte: IPEADATA, elaboração do autor.

O primeiro período corresponde à implantação do Plano Real, em 1994-96, quando a âncora cambial possibilitou o fim do longo período de inflação elevada no Brasil e contribuiu para a aceleração do PIB, que teve crescimento médio de 4,0% aa. Nesse período a política fiscal foi relativamente expansionista, houve aumento do déficit em conta corrente e dependência crescente da entrada de capitais externos para manter a âncora cambial.

O segundo período, em 1997-99, foi marcado pela crise do Plano Real, devido às contradições internas da política econômica daquela época e aos efeitos das crises do Leste Asiático (em 1997) e da Rússia (em 1998) sobre o balanço de pagamentos brasileiro. O Brasil viveu sua própria crise cambial em 1999 e a política restritiva necessária para mudar o regime cambial e monetário contribuiu para a desaceleração do PIB, para 1,4% aa, mas manteve a tendência de queda da inflação, que foi de 5,2% aa no triênio.

A fase seguinte, em 2000-02, foi marcada pela consolidação do atual sistema de política macroeconômica, quando o regime de metas de inflação e câmbio flutuante foi complementado pelas metas de resultado primário e demais regras criadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O PIB acelerou-se para 3,0% aa, mas a inflação também aumentou significativamente, para uma média de 8,7% aa. O choque inflacionário decorreu da combinação de restrições de oferta (o racionamento de energia elétrica de 2001) com a fragilidade externa da economia (reservas internacionais reduzidas e maxi-depreciação cambial em 2002).

O quarto período corresponde ao início do primeiro mandato de Lula, em 2003-05, quando o governo adotou medidas fiscais e monetárias bem restritivas para combater o desequilíbrio externo e o aumento da inflação herdados dos anos anteriores (Barbosa-Filho 2008). O ajuste funcionou na direção correta, mas com resultados macroeconômicos inicialmente moderados: houve aceleração do PIB, para 3,3% aa, e queda da inflação, para 7,5% aa.

O quinto período corresponde à “inflexão da política econômica do governo Lula”, em 2006-08 (Barbosa-Filho e Souza 2010). Nessa fase também houve um ambiente externo extremamente favorável, que contribuiu para que o governo acumulasse mais reservas internacionais e reduzisse a taxa real de juro devido ao efeito do aumento dos preços de commodities sobre a taxa de câmbio (apreciação do Real). O governo adotou uma política fiscal expansionista com orçamento equilibrado, direcionando o aumento de arrecadação principalmente para transferência de renda (salário mínimo) e investimentos (o Programa de Aceleração do Crescimento). O PIB de fato se acelerou, para o ritmo mais alto dos últimos vinte anos, 5% aa, enquanto a inflação caiu para o seu nível também mais baixo das últimas décadas, 4,5% aa.

A fase seguinte de política econômica, de 2009-11, foi marcada pelos efeitos da crise financeira internacional de 2008 e pelas ações anticíclicas adotadas pelo governo brasileiro (Barbosa-Filho 2010). Em 2009 e 2010 houve redução dos depósitos compulsório dos bancos, corte da taxa básica de juro, criação linhas especiais de empréstimos das reservas internacionais, expansão do crédito direcionado via BNDES, desonerações tributárias temporárias e aumento do investimento público, sobretudo em habitação (via o programa Minha Casa Minha Vida). Passados os efeitos mais agudos da crise, em 2011, o governo iniciou uma consolidação fiscal e monetária, revertendo parte dos estímulos dos anos anteriores. Considerando os três anos como um todo, o crescimento do PIB desacelerou para 3,7% aa enquanto a inflação aumentou para 5,6% aa.

O sétimo período corresponde à deterioração da política econômica em 2012-14, apontada por vários críticos e reconhecida, também, por defensores dos governos do PT, como o autor deste texto (Barbosa-Filho 2015 e Dweck e Teixeira 2017). Do lado externo, o cenário mudou a partir de 2012, com queda dos preços de commodities e desaceleração do comércio mundial. Do lado interno, houve esgotamento das medidas de estímulo adotadas no período anterior, bem como manutenção de projetos públicos superdimensionados e intervenção excessiva em alguns mercados regulados. Essa combinação de fatores aumentou a incerteza econômica em um contexto no qual a manutenção de metas fiscais ambiciosas via operações orçamentárias não recorrentes gerava uma expectativa crescente de ajuste fiscal no curto prazo. Nesse contexto, houve desaceleração do PIB, para 1,8% ao ano, e aumento da inflação, para 6,1%, mesmo após o represamento do ajuste de vários preços administrados.

O oitavo e último período, em 2015-17, corresponde ao inevitável ajuste macroeconômico e à crise política e institucional generalizada dos últimos anos. Ests fase começou com medidas fiscais e monetárias contracionistas, em 2015, baseadas no aumento do resultado primário estrutural, elevação da taxa de juro real e liberalização dos preços monitorados. O impacto inicial negativo dessas medidas foi amplificado por dois choques: uma nova queda abrupta dos preços da commodities, no âmbito externo, e os efeitos iniciais da Operação Lava Jato sobre o nível de atividade e emprego, no âmbito interno. O acirramento da polarização política impediu o ajuste da política econômica a esses dois choques recessivos até o início de 2016, quando a mudança de governo finalmente permitiu a flexibilização da política fiscal. Os choques adversos também se dissiparam a partir do final de 2016, promovendo a estabilização da renda e a redução da inflação em 2017. Considerando o triênio de crise econômica-política-institucional, o PIB caiu 2,1% aa e a inflação subiu para 6,6%, em grande parte devido à liberação dos preços monitorados e ao choque climático adverso em 2015.

O Brasil comparado com o Resto do Mundo

Focando apenas no período 2003-17, o desempenho da economia brasileira foi influenciado não só pelas decisões de política econômica do governo, mas também pela situação internacional e pela própria evolução natural da demografia e outras tendências de longo prazo da sociedade brasileira. Para melhor analisar o papel da política econômica na evolução do PIB e da inflação, vale a pena comparar o Brasil com o resto do mundo, sobretudo com países com características similares às brasileiras, como proposto recentemente por Carrasco et all (2014).

Mais especificamente, com base na metodologia de controle sintético proposta por Abadie et all (2010) para analisar políticas públicas, geralmente na área de saúde, Carrasco et all (2014) construíram vários grupos de controle para avaliar o desempenho da economia brasileira após a introdução de um “tratamento”: os governos no PT.

As opiniões de Carrasco et all (2014) são bem negativas sobre o período de 2003-12, que chega a caracterizar como “década perdida”. O estudo é polêmico, pois a aplicação do método de controle sintético em macroeconomia de séries temporais ainda é recente e controversa, sobretudo se o período em questão for longo, como uma década, e bem diferente da fase utilizada para criar o grupo de controle.

Para avaliar o desempenho da economia brasileira de modo mais detalhado, vale a pena dividir o período analisado por Carrasco et all (2014) em fases mais curtas do que dez anos, pois como apresentado acima, a política econômica dos governos do PSDB e do PT variou bastante ao longo do tempo. O que acontece quando fazemos isso? Os resultados são bem diferentes em cada fase.

Mais formalmente, segundo os cálculos de Carrasco et all (2014), o melhor grupo de controle para o PIB per capita do Brasil pré-governo do PT é uma média ponderada da Turquia (57,7%), Tailândia (20,6%), Ucrânia (14,6%) e África do Sul (7,1%).[1] Com base nessa composição, a tabela 2 apresenta o crescimento acumulado do PIB per capita real do Brasil e do grupo de controle, em dólares norte-americanos (USD) ajustados para paridade do poder de compra (PPP), segundo a base de dados do FMI (World Economic Outlook Database).

A evolução das duas séries indica:

1. O Brasil cresceu bem menos do que o grupo de controle durante a fase de ajuste macroeconômico do início do governo Lula, em 2003-05.
2. O Brasil se recuperou em relação ao grupo de controle nas duas fases seguintes, quando a política econômica foi redirecionada para a aceleração do crescimento, em 2006-08, e a estabilização da economia pós-crise internacional, em 2009-11.
3. O Brasil voltou a crescer menos do que o grupo de controle em 2012-14, quando houve mudança no cenário internacional e nova mudança de prioridades na política econômica interna, como mencionado na seção anterior.
4. E o Brasil se distanciou ainda mais do grupo de controle em 2015-17, quando houve queda do PIB per capita enquanto a combinação dos demais países do grupo de controle continuou a crescer.

Tabela 2: crescimento acumulado do PIB per capita do Brasil e do grupo de controle

(v) Fonte: FMI (WEO database) e Carrasco et all (2014), elaboração do autor. O grupo sintético é uma média ponderada da Turquia (57,7%), Tailândia (20,6%), Ucrânia (14,6%) e África do Sul (7,1%).

Conclusão

Em uma visão simplista, a interpretação das tabelas 1 e 2 poderia ser que, quando medida pela evolução do PIB, da inflação e do PIB per capita, a “qualidade da política econômica” dos últimos anos foi maior em 2006-11 do que antes e depois de tal período. Porém, os bons resultados de 2006-11 devem ser colocados em perspectiva histórica, pois eles ocorreram em um contexto internacional bem favorável ao Brasil, bem como só foram possíveis devido aos ajustes e aperfeiçoamentos da política econômica realizados nos anos anteriores, sobretudo em 2003-05.

Política econômica é normalmente uma atividade sequencial e incremental, onde as ações de hoje criam as bases e influenciam os resultados de amanhã. Em anos de eleições alguns analistas esquecem esse fato básico para defender a posição política e ideológica que preferem. Não há nada errado em analistas econômicos terem posições políticas, pois somos todos eleitores. O problema ocorre quando os dados são apresentados de modo parcial ou incompleto para reforçar uma determinada visão política.

Uma análise objetiva dos números da economia brasileira revela que, contrário a percepção geral dos críticos do PT, a “perda de qualidade” da política econômica não ocorreu após 2006 ou 2009, mesmo quando utilizamos a metodologia de um estudo altamente crítico aos governos Lula e Dilma, como o de Carrasco et all (2014). Os maiores problemas ocorreram em 2012-14 e começaram a ser corrigidos a partir de 2015, ainda sob o governo do PT, primeiro com um ajuste recessivo, depois via flexibilização fiscal e propostas de reformas do longo prazo, que é a fase gradualista em que nos encontramos desde 2016.

Referências:

Abadie, A., Diamond, A. e Hainmueller, J. (2010). “Synthetic Control Methods for Comparative Case Studies: Estimating the Effect of California’s Tobacco Control Program,” Journal of the American Statistical Association, Vol. 105.

Barbosa-Filho, N.H. (2008), “An Unusual Economic Arrangement: The Brazilian Economy during the First Lula Administration, 2003-2006”, International Journal of Politics, Culture, and Society, Vol. 19, No. 3/4, http://www.jstor.org/stable/40206141.

Barbosa-Filho, N.H. (2010). “Latin America: Counter-Cyclical Policy in Brazil: 2008-09”, Journal of Globalization and Development 1 (1), https://doi.org/10.2202/1948-1837.1052.

Barbosa-Filho, N.H. e SOUZA, J.A.P. (2010) “A Inflexão do Governo Lula: Política Econômica, Crescimento e Distribuição de Renda”, in: E. Sader e M. A. Garcia (orgs.) Brasil: entre o Passado e o Futuro. São Paulo: Fundação Perseu Abramo e Editora Boitempo

Carrasco, V., de Mello, J.M.P. e Duarte, I. (2014), “A Década Perdida: 2003-12”, Texto para Discussão 626, Departamento de Economia da PUC-Rio, http://www.econ.puc-rio.br/uploads/adm/trabalhos/files/td626.pdf.

Dweck, E. e Teixeira, R.A. (2017), “A política fiscal do governo Dilma e a crise econômica”, Texto para Discussão 303, Instituto de Economia da Universidade de Campinas, https://www.even3.com.br/anais/akb/53521-a-politica-fiscal-do-governo-dilma-e-a-crise-economica. .

Giambiagi, F. (2011), “Estabilização, Reforma e Desequilíbrios Macroeconômicos: os anos FHC (1995-2002)”, em Giambiagi, F., Villela, A., De Castro, L.B. e Hermann, J. (orgs): Economia Brasileira Contemporânea, Rio de Janeiro: Elsevier.

Lisboa, M. (2015), “O modelo de intervenção do Estado na economia se esgotou? Sim”, texto de opinião publicado na Revista Época, em 02/out/15, https://epoca.globo.com/ideias/noticia/2015/10/o-modelo-de-intervencao-do-estado-na-economia-se-esgotou-sim.html.

Safatle, C., Borges, J. e Oliveira, R. (2016), Anatomia de um Desastre, São Paulo: Portfolio-Penguin.

Werneck. R.L.F. (2010), “A Deterioração do Regime Fiscal no Segundo Mandato de Lula e Seus Desdobramentos”, Texto para Discussão 587, Departamento de Economia da PUC-RJ, http://www.econ.puc-rio.br/uploads/adm/trabalhos/files/td587.pdf.

Anexo: dados utilizados

Tabela A1: variação do PIB e IPCA, % ao ano e % anual médio de cada triênio

                                                                                                                                Fonte: IPEADATA, elaboração do autor

Tabela A2: PIB per capita do Brasil e grupo de controle, em USD ajustados pela paridade do poder de compra

Fonte: FMI (WEO Database), grupo de controle igual à média ponderada da Turquia (57,7%), Tailândia (20,6%), Ucrânia (14,6%) e África do Sul (7,1%).

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