Blog do IBRE

Política de desoneração é desarrazoada, ineficiente, ineficaz e inefetiva, e foi combatida por governos de esquerda, centro e direita. É preciso união, independentemente de matizes ideológicas, contra interesses corporativistas.

Os subsídios referentes à política de desoneração da folha de pagamento ou de salários, instituída em agosto de 2011, totalizaram R$ 137,3 bilhões (em valores nominais) no acumulado do período 2012-2022, conforme as sete edições do Orçamento de Subsídios da União, atualmente publicado pela Secretaria de Avaliação de Políticas Públicas do Ministério do Planejamento.

O ápice da concessão anual desses subsídios ocorreu em 2015, quando constituíram R$ 25,2 bilhões, equivalentes a 2,12% da arrecadação de receita administrada pela Receita Federal do Brasil, ou 0,42% do PIB naquele ano – já sendo considerados significativamente onerosos para a União, sobretudo quando comparados à meta de superávit primário para 2015, inicialmente projetada em 1,0% do PIB.

Com efeito, já no primeiro semestre do governo Dilma 2, que durou cerca de 15 meses, inferiu-se que a política de desoneração da folha era desarrazoada, ineficiente, ineficaz e inefetiva.

De fato, era desarrazoada porque havia se ampliado substancialmente entre 2011 e 2014. No início, foi pensada para alguns poucos setores intensivos em mão de obra e que apresentavam grande potencial para ampliação de vínculos formais, redução da subcontratação ou terceirização de mão de obra. Porém, depois se ampliou substancialmente a desoneração, mediante a inclusão de novos objetivos prioritários, a exemplo do incentivo às exportações e à redução do preço dos bens e serviços para o consumidor (redução da inflação).

Consequentemente, no início de 2015, a política já contemplava 56 setores, que substituíram, em caráter compulsório, a contribuição patronal à Previdência Social, com alíquota de 20%, por contribuição incidente sobre a receita bruta, com alíquotas de 1% a 2,0% (a fim de maiores detalhes, consulte este link).

Por sua vez, o próprio instrumento criado para monitorar e avaliar a política de desoneração da folha salarial, denominado Comissão Tripartite de Acompanhamento e Avaliação da Desoneração da Folha de Pagamentos (CTDF), apontava em seus estudos de avaliação dos impactos e resultados da política que ela era ineficaz, ineficiente e inefetiva.

A título de ilustração, as análises realizadas pelo CTDF atestaram que a manutenção de cada emprego – proporcionada pela política de desoneração da folha – equivalia a uma despesa mensal entre R$ 4,8 mil e R$ 5,6 mil, muito maior que o salário mensal médio de admissão do CAGED de cerca de R$ 1,7 mil, no período considerado. Alegava-se também que a ampliação considerável do número de empresas incluídas, além de gerar um gasto elevado para a União, resultou em um sistema não-isonômico entre empresas, em virtude da sistemática de tributação adotada (por produto e CNAE).

Assim, munida dessa realidade e desses estudos, ainda que a presidente Dilma tenha instituído a política de desoneração da folha em 2011, já em 2015, no limiar do Dilma 2, reconheceu (por meio da equipe econômica comandada pelo ministro Joaquim Levy) que aquela política era um fracasso.

Por conseguinte, o governo Dilma 2 encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 863, de 20 de março de 2015, posteriormente convertido na Lei nº 13.161, de 31 de agosto de 2015. Esse normativo legal reduziu substancialmente o impacto fiscal dessa política ineficaz, ineficiente e inefetiva, que passou dos aludidos R$ 25,2 bilhões em 2015 para R$ 14,5 bilhões já em 2016, mas não conseguiu pôr fim a ela, como pode ser observado no gráfico 1.

Gráfico 1 – Evolução do subsídio (gasto) tributário da política
de desoneração da folha – 2012-2019 – valores nominais (R$ bilhões)

A equipe econômica do governo Temer, capitaneada inicialmente pelo ministro Henrique Meirelles, deu prosseguimento a essa guerra (não é fácil acabar com subsídio ineficaz, ineficiente e inefetivo no Brasil!) para exterminar a política de desoneração da folha, por meio do Projeto de Lei nº 8.456/2017, convertido na Lei nº 13.670, de 30 de maio de 2018. Este reduziu a desoneração da folha para 17 dos 56 setores desonerados anteriormente, diminuindo seus subsídios do patamar de R$ 14,5 bilhões, em 2016, para R$ 8,5 bilhões, em 2022.

De fato, apesar de no governo Bolsonaro também ter havido tentativa de exterminar a política de desoneração da folha, não houve qualquer êxito em reduzir seu impacto fiscal no Congresso Nacional, tendo seus subsídios permanecidos no mesmo patamar, ainda elevado, decorrente dos ajustes obtidos nos governos Dilma 2 e Temer.

Neste Lula 3, em 2024, em continuação ao processo de ajuste fiscal para alcançar o superávit primário que torna a dívida pública sustentável, está-se dando prosseguimento à saga para pôr fim à política de desoneração da folha, em uma batalha capitaneada pelo ministro Fernando Haddad.

Logo, cabe reconhecer que, mesmo neste ambiente de polarização política que vivenciamos desde 2014, em que debates sobre políticas públicas ocorrem sob ofensas e ataques agressivos em vez de diálogo sério e responsável, o fim da política de desoneração da folha salarial é um ponto de convergência entre todos segmentos políticos que estiveram à frente da presidência da República desde 2015.

Contudo, apesar de ser unanimidade entre os mandatários presidenciais à esquerda, à direita e ao centro, como acima exposto, e haver muitas evidências empíricas (feitas por entidades independentes) de que os mencionados subsídios não tiveram impacto substancial no emprego (ver, por exemplo: bmt_59_nota-tecnica2.pdf (ipea.gov.br) e A REVERSÃO DA DESONERAÇÃO DA FOLHA DE SALÁRIOS | Revista de Direito Internacional Econômico e Tributário (ucb.br)), a reoneração da folha salarial tem enfrentado resistência no Senado, com argumentos comezinhos do tipo “é preciso manter a desoneração, senão as contas das empresas não fecham e estas vão desempregar”.

Inacreditavelmente, esses argumentos, ainda que desprovidos de qualquer estudo científico ou evidência empírica e muitas vezes moralmente defendidos pelos mesmos que apoiam a volta dos quinquênios para servidores públicos, cai na graça de muitos apenas pela questão ideológica. De fato, muitos não apoiam o fim da política porque não gostam do mensageiro, de quem está atualmente no Executivo defendendo o fim desse subsídio.

Nesse sentido, duas perguntas são expostas, em seguida, para reflexão.

1) Como é possível um parlamentar ou um formador de opinião que apoiou o governo Temer ser contrário ao fim da desoneração da Folha, quando este subsídio era classificado como “droga” por um secretário da Fazenda daquele governo? A propósito, em virtude de esse secretário não ter sido exonerado nem ter levado qualquer “puxão de orelha” em público, o referido episódio deixou claro qual era a opinião dos superiores imediatos do aludido secretário – ministro da Fazenda e presidente da República, dois homens públicos de diplomacia refinada. 

2) Como é possível um parlamentar ou um formador de opinião que apoiou o governo Bolsonaro ser contrário ao fim da desoneração da folha, quando se sabe que o atual presidente do Banco Central indicado por aquele governo e completamente alinhado às pautas econômicas do ministro Paulo Guedes é totalmente contrário a esse subsídio, como recentemente exposto?

Concluindo, é preciso que, independentemente de preferências por matizes ideológicas, unamo-nos à defesa do bem de todos: “A cada um é dada a manifestação do Espírito, visando ao bem comum.”, Coríntios 12:7. Sem essa união, os interesses corporativistas irão ganhar, mais uma vez, e o Brasil vai perder outra oportunidade de continuar avançando em seu processo de ajuste fiscal, fundamental para que tenhamos taxas reais de juros baixas e mais prosperidade.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.