Implicações da regra de reajuste do salário mínimo
A manutenção da regra atual de reajuste do salário mínimo nacional, pela inflação do ano anterior (INPC) mais o aumento real do PIB de dois anos antes (caso este último seja positivo), levaria os gastos do governo federal com benefícios previdenciários e assistenciais no valor de um salário mínimo de cerca de R$ 305 bilhões este ano para R$ 540 bilhões em 2029 e R$ 860 bilhões em 2040. O cálculo,1 realizado por Bráulio Borges, pesquisador associado do FGV IBRE, leva em conta reais constantes (a preços de 2019). Em termos de porcentual do PIB, o salto é de 4,2%, este ano, para 5,7% em 2029 e para 7,4% em 2040.
A estimativa acima é um exemplo emblemático da dimensão do impacto da sistemática de reajuste do salário mínimo nas contas públicas. Como a regra expirou em 2019, alguma diretriz deverá ser estabelecida este ano para as correções futuras. Por isso, uma lei ordinária é aguardada ao longo deste ano para normatizar as correções do salário mínimo a partir de 2020. É importante notar que a conta de Borges, mencionada inicialmente, não se refere a toda a despesa previdenciária e assistencial (excluindo o funcionalismo público), que deve atingir 8,5% do PIB em 2019, mas apenas os benefícios no valor de um salário mínimo.
Aproximadamente 23,6 milhões de brasileiros recebem benefícios previdenciários ou assistenciais no valor de um salário mínimo – 18,6 milhões pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e 5 milhões como beneficiários do Benefício de Prestação Continuada (BPC), de caráter assistencial (para idosos e inválidos). O impacto fiscal dos reajustes do mínimo vai além disso, pois é preciso considerar os funcionários públicos ativos e inativos que recebem o piso salarial – um contingente expressivo no caso dos governos subnacionais – e também as despesas com o abono salarial e o seguro-desemprego.
A definição do valor do salário mínimo, naturalmente, não é uma questão apenas fiscal, apesar de esta ter assumido um papel tão importante no Brasil. Em todo o mundo, e também aqui, estabelecer o valor do piso nacional ou regional dos ganhos salariais é um problema fundamentalmente de regulação do mercado de trabalho. A discussão em geral gira em torno de contrabalançar os efeitos distributivos positivos com possíveis impactos colaterais em termos de redução do emprego ou aumento da informalidade. No Brasil, ao final de 2018, de acordo com os dados da Pnad-C/IBGE, um total de 16,1 milhões de trabalhadores ganhava em torno do salário mínimo nacional.
Tudo somado, cerca de 42,5 milhões de brasileiros, segundo a estimativa de Borges, ganham mensalmente um salário mínimo,2 ou valor muito próximo,3 que tende a seguir a correção do piso do mercado de trabalho. Esse número, vale lembrar, inclui assalariados, trabalhadores informais e conta própria, bem como pessoas que recebem benefícios previdenciários e assistenciais. Assim, decisões sobre a sistemática de correção do mínimo, como a que deve ocorrer este ano, mexem diretamente com o bem-estar material de uma enorme parcela da população brasileira. Portanto, os impactos fiscais e no mercado de trabalho têm que ser contrapostos aos efeitos distributivos e de redução da pobreza. Acima de tudo, trata-se de uma questão política da mais elevada importância.
O salário mínimo urbano foi instituído no Brasil por decreto-lei do presidente Getúlio Vargas, durante a ditadura do Estado Novo, e começou a vigorar em julho de 1940, com valores diferenciados entre estados e sub-regiões. Em 1943, o mínimo foi incorporado à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e, em 1963, foi estendido ao campo por meio do Estatuto do Trabalhador Rural. O salário mínimo foi nacionalmente unificado em maio de 1984, mas, desde 2000, a Lei Complementar no 103 permite que os estados fixem pisos estaduais superiores ao mínimo nacional. A Constituição de 1988, além de vincular o piso previdenciário ao salário mínimo nacional, também definiu que este tenha “reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo...”. Dessa forma, qualquer discussão sobre reajuste do salário mínimo deve partir da correção pela inflação, já que menos do que isto certamente seria interpretado como matéria inconstitucional.
Entre 1994 e 2006, o reajuste do mínimo era decidido a cada ano pelo Executivo e o Congresso, no âmbito da preparação da Lei Orçamentária Anual. De 2007 a 2019, passou a vigorar a regra atual (de inflação mais PIB de dois anos antes, se positivo), primeiro de forma informal, e depois transformada em lei ordinária.
Voltando aos números, entre 1995 e 2018 o salário mínimo subiu 960% em termos nominais, comparado a uma inflação do INPC/IBGE de 347%, a uma inflação do IPC-3i/FGV (baseada na cesta de consumo da terceira idade) de 412%, e a um aumento nominal do produto por hora trabalhada de 593%. Fica claro, portanto, que o salário mínimo teve expressivo ganho real desde o Plano Real, de cerca de 150%, e cresceu acima da produtividade do trabalho.
Em 1994, porém, último ano do processo hiperinflacionário, o salário mínimo estava bem abaixo da sua média histórica de 1940 a 2018, e também abaixo da média – um pouco menor – de 1988 a 2018. Até meados da década passada (2005/2006), a política de aumentos reais do mínimo trouxe-o de volta a essas médias, e, a partir daí, para os valores reais mais altos desde o início da década de 60.4 Na verdade, quase toda a alta real do salário mínimo se dá até 2016, o que é facilmente explicável. A partir de 2013, o crescimento anual do PIB tornou-se pífio ou negativo, fazendo com que a regra de PIB de dois anos antes mais inflação praticamente deixasse de gerar ganhos reais de 2016 em diante. Borges aponta ainda que o salário mínimo cresceu aproximadamente no mesmo ritmo da produtividade do trabalho entre 1996 e 1997 e entre 2007 e 2015, mas aumentou mais velozmente do que a produtividade no resto do período, especialmente entre 1998 e 2007.
O salário mínimo também vem crescendo em comparação com o salário médio da economia, saindo de 32% do médio, em 1996, para 44% em 2018. Em relação ao salário mediano (aquele que divide o contingente de trabalhadores em duas metades), o mínimo equivaleu a 72,8% em 2018. Na média dos países da OCDE, em 2017, o salário mínimo correspondeu a 42% do salário médio e a 53% do mediano, o que sugere que, em uma comparação internacional, o mínimo brasileiro é relativamente elevado em relação à estrutura salarial do país.
Colocando em foco apenas as contas do governo federal, a política de valorização real do salário mínimo nacional levou a um aumento da despesa de 3 pontos porcentuais (p.p.) do PIB entre 1994 e 2016, segundo os cálculos de Borges. Por outro lado, no que tange aos efeitos na melhoria da distribuição de renda, estudo das pesquisadoras Alessandra Brito e Celia Kerstenetzky (2019) aponta que a política de aumento real do salário mínimo foi responsável por aproximadamente 40% da redução da pobreza no Brasil entre 2002 e 2013.
À luz de uma comparação internacional, aspectos intergeracionais foram colocados em foco. Em recente trabalho da OCDE, em um grupo de 34 países,5 a pobreza no Brasil entre as pessoas de zero a 17 anos de idade atinge 30% desta faixa etária, comparado a uma média de 14% nos países que fazem parte da amostra. Já a pobreza entre os que têm mais de 75 anos, no Brasil é de 7% da população nesta faixa etária, enquanto a média percentual encontrada no grupo da OCDE é superior, cerca do dobro, 14%. Dessa forma, o mix de políticas sociais do Brasil, mesmo com a introdução de programas assistenciais focalizados nas crianças, como o Bolsa Família, parece ter gerado forte desequilíbrio na incidência de pobreza por faixas etárias, em favor dos idosos e em detrimento da população infantil. É evidente que a grande massa de benefícios previdenciários e assistenciais para idosos no valor de um salário mínimo cumpre um papel relevante no desequilíbrio dessa distribuição.
Em termos dos efeitos econômicos, os aumentos reais de salário mínimo obviamente têm impacto positivo sobre a demanda agregada no curto prazo, e que têm se mostrado pró-cíclicos no Brasil (assim como a política fiscal como um todo).
No mercado de trabalho especificamente, boa parte da literatura empírica internacional encontra impactos negativos sobre o nível de emprego total e sobre a formalidade, embora pequenos e concentrados em alguns grupos, como trabalhadores jovens e com baixa qualificação.
Como se vê, a política de reajuste do salário mínimo é um tema politicamente espinhoso por ter reflexos expressivos na sociedade como um todo. Ao analisar cenários prováveis para os próximos anos, os que parecem politicamente mais palatáveis seriam aqueles nos quais a regra de correção do salário mínimo estariam em um intervalo cujos limites seriam: inflação do ano anterior e inflação adicionada do crescimento do PIB (se positivo) de dois anos antes, a regra atual.
Segundo as projeções de Borges, caso a nova regra de reajuste do salário mínimo nacional for a de dar apenas a inflação passada, o gasto em proporção do PIB com os benefícios de um salário mínimo pagos pelo governo federal iriam para 4,8% em 2029 e 5,3% em 2040 (em 2019 serão de 4,2% do PIB, vale lembrar).
Para recapitular, sem mudança da atual regra de reajuste do salário mínimo (variação do PIB de dois anos antes mais inflação), aqueles gastos iriam para, respectivamente, 5,7% e 7,4% do PIB naquelas duas datas. Se uma regra intermediária fosse implantada, adotando-se, por exemplo, a variação do PIB per capita de dois anos antes (se positiva) mais inflação do ano anterior, os gastos federais com benefícios de um salário mínimo iriam para, respectivamente, 5,4% e 6,6% do PIB em 2029 e 2040.
Borges também calculou que, com o reajuste do mínimo pelo PIB per capita (de dois anos antes, mais inflação), a economia fiscal em relação à atual regra seria de R$ 179 bilhões até 2029 e de R$ 803 bilhões até 2040, em reais constantes de 2019. Se o reajuste fosse apenas pela inflação, essa economia saltaria nesses dois períodos para, respectivamente, R$ 437 bilhões e R$ 2,025 trilhões. Para se ter uma ideia da dimensão do impacto fiscal, a economia para os cofres públicos federais, em aproximadamente dez anos (entre 2020 e 2029), caso se mantivesse o valor real do salário mínimo fixo, seria de mais de 40% dos R$ 1 trilhão em dez anos que o governo federal, em um cenário otimista, obteria com a reforma da Previdência.
Esta Carta buscou reportar algumas das diversas implicações da importantíssima decisão sobre a sistemática de reajuste do salário mínimo, em variadas dimensões distributivas, fiscais, de mercado de trabalho e, por conseguinte, políticas.
A multifacetada questão do reajuste do salário mínimo, contudo, abre espaço para que diferentes opiniões legítimas – ora focando mais a questão fiscal, ora o mercado de trabalho, ora a desigualdade, ora aspectos intergeracionais – se apresentem e se contraponham. O mais importante é que o Executivo, o Congresso e a sociedade estejam bem informados sobre as enormes implicações da crucial decisão que deve ser tomada este ano.
Esta é a Carta do Ibre de junho de 2019, publicada na revista Conjuntura Econômica do mesmo mês.
As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.
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