O mistério das plataformas fantasmas

21/06/2021

Plataformas de petróleo constituem problema na análise dos investimentos, ao não serem consideradas investimento brasileiro mas sim de países para os quais foram “exportadas”. Ainda assim, permaneceram produzindo no Brasil. Defendemos que devem constar da FBCF nacional.

O PROBLEMA

Há algum tempo um mistério ronda as análises econômicas do Brasil: os analistas permanecem dando voltas sobre o passado e o futuro; sofrem de dúvidas e de perplexidade. E as causas de tantas celeumas são as plataformas de exploração de petróleo. Onde estarão registradas essas joias da produção nacional de petróleo e gás natural? Como impactam a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) do país? Como olharemos o futuro com essa dúvida nos atormentando?

A questão concreta é de que maneira a produção, exportação e importação das plataformas de petróleo produzidas no Brasil foram registradas nas estatísticas macroeconômicas.

A celeuma se inicia, a partir de 1999, quando um regime fiscal, o REPETRO, incentivava que as plataformas produzidas no Brasil fossem exportadas. Desta forma, para receber esse incentivo a Petrobras exportava as plataformas produzidas no Brasil para subsidiárias em outros países e as alugava. O processo físico, não contábil, era diferente. As plataformas não saíam do país.

A partir de 2018, com o fim dos incentivos duas coisas aconteceram: as plataformas produzidas no país não eram mais exportadas e àquelas que haviam sido “exportadas” passaram a ser nacionalizadas.

Estas mudanças geraram dúvidas, e alguns questionamentos sobre a forma em que essas operações foram registradas nas estatísticas econômicas, notadamente no registro aduaneiro da Secretaria de Comércio exterior, no Sistema de Contas Nacionais (SCN) e no Balanço de Pagamentos (BP).

Os pontos chaves dos questionamentos eram:

  1. Após 2004, bens de capital de alto valor estavam em operação no território nacional e não estavam sendo registrados na FBCF.
  2. Após 2018, a nacionalização das plataformas exportadas e alugadas impactam a FBCF nos três anos seguintes apesar de já estarem em operação a serviço da Petrobrás.

O questionamento mais forte vinha de “modelistas” que reclamavam que haveria um pico na FBCF pela nacionalização o que geraria erros na análise dessa variável e, que os registros no BP e SCN estavam, no mínimo equivocados. Um outro questionamento era, especificamente, na séries de Máquinas e Equipamentos que sofreriam impactos maiores prejudicando sua análise.

Há na decisão por este tipo de registro no SCN um desconhecimento das práticas internacionais de contabilização de determinadas operações nas estatísticas econômicas e, por outro lado, das práticas de registros aduaneiros, ambos com sua lógica própria. As estatísticas econômicas são elaboradas dentro de estruturas equilibradas com operações integradas, conceitualmente coerentes, em partidas dobradas, que descrevem as operações econômicas em determinado período. Ao contrário, os registros administrativos são contabilizados sem que se anote uma operação em contrapartida e têm objetivos muito específicos. Por exemplo, no caso aduaneiro, interessa o que se exporta ou importa, mas não a contrapartida de fluxo financeiro.

No caso em pauta, existem conceitos do SCN e do BP que regem esses registros e que devem ser considerados: as normas para se registrar as importações e exportações são baseadas no conceito de residência assim como o registro de produtos na FBCF e no estoque de ativos não-financeiros. No entanto, dentro de cada conjunto de recomendações gerais, existem exceções que são consideradas para que determinadas situações não tragam inconsistências à análise econômica do período. E, no caso do impacto do REPETRO sobre as plataformas, se enfrenta claramente um registro nas estatísticas direcionada para a obtenção de benefícios fiscais e não pela lógica econômica ou de um SCN

Registro no SCN, anual e trimestral.

2004 até 2018

Atualmente todas as recomendações sobre estatísticas econômicas estão uniformizadas conceitualmente e com quadros integrados; estas normas estão disponíveis nos manuais divulgados pelas organizações internacionais, com coordenação da Divisão de Estatísticas das Nações Unidas (UNSD). No caso do SCN a referência é o System of National Accounts 2008 (SNA08) e para o BP o Balance of Payments and International Investment Position, Sexta Edição (BPM6)

Assim, o conceito de território nacional e de residência seguem as seguintes recomendações:

"2.19 A economia total é definida em termos de unidades institucionais. Consiste em todas as unidades institucionais residentes no território econômico de um país. O território econômico de um país, embora constituído essencialmente do território geográfico, não coincide exatamente; algumas adições e subtrações são feitas (ver capítulo 26). O conceito de residência no SNA não se baseia em nacionalidade ou critérios legais. Diz-se que uma unidade institucional é uma unidade residente de um país quando possui um centro de interesse econômico predominante no território econômico daquele país; ou seja, quando se engaja por um período prolongado (um ano ou mais sendo tomado como uma diretriz prática) nas atividades econômicas neste território. "  SNA 2008, Capítulo 2[1]

O SCN compilado pelo IBGE, anual e trimestral, vem considerando o registro das plataformas produzidas em território brasileiro, antes de 2018, e registradas no BP como uma exportação, vale dizer, como uma operação de venda de um bem de capital da Petrobras no Brasil para uma subsidiária em outro país, ou seja, em outro território econômico[2] e sob outra legislação, configurando uma relação entre um residente e um não residente, com troca de propriedade econômica; trata-se, portanto, de uma exportação.

Portanto, o IBGE, tem seguido a recomendação geral, e justificando a sua opção, afirmando que como a plataforma foi exportada, não deve ser registrada na FBCF, que é composta apenas de bens produzidos no território econômico ou importados, de propriedade de um residente.

Essa alternativa levantou uma série de questionamentos sobre o impacto de não se considerar um bem de capital de alto valor na FBCF do país que, alega-se, estaria subestimada.

2018 - 2021

Novas questões surgem, com o fim do REPETRO, em 2018[3] tal que pela nova norma, duas operações são criadas. Com o fim dos benefícios fiscais as novas plataformas produzidas nacionalmente passam a ser registradas no SCN como operações de produção e FBCF, não havendo registros adicionais no BP pois não existem mais operações entre residentes e não residentes. Ao mesmo tempo, decidiu-se nacionalizar as plataformas que estavam alugadas, ou seja, há uma mudança de propriedade e esses bens passam a ser propriedade de um residente, portanto, uma operação de importação registrada no BP e, por conseguinte, no SCN como importação e FBCF.

No mesmo período os registros da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX) foram revisados e onde se registravam exportações de plataformas pelo Brasil foram anulados; como também foram canceladas as importações do Brasil pelo Brasil. Assim, a FBCF, passou a registrar as plataformas produzidas no Brasil mais aquelas que estão sendo nacionalizadas, criando uma descontinuidade na série e que não reflete a série de investimentos reais no setor.

O EQUÍVOCO

A descrição acima, adotada pelo IBGE, apresenta a alternativa de registro no SCN, tratando as plataformas como um bem que não demandaria um tratamento diferenciado, desconsiderando assim que plataformas são bens de alto valor e podem e devem ser consideradas nas exceções.

No entanto, nos registros na conta de capital do SNA08 existem recomendações sobre como tratar excepcionalidades que poderiam afetar a análise econômica, caso fosse mantida a regra geral. O primeiro ponto que deve ser levado em consideração é o fato de que devem ser registrados na FBCF todos os bens de capital operando em território nacional sob o risco de subestimar a FBCF e, em sequência, os estoques de ativos não-financeiros, afetando estimativas de PIB Potencial e outras análises com base no estoque de capital.

No Capítulo 10 do SNA08, que trata da Conta de Capital, quando analisada a propriedade de ativos, há a ressalva:

10.56 Na maioria dos casos, a propriedade de ativos fixos é direta; é a unidade que adquire o ativo para uso na produção. No entanto, há três exceções a serem notadas. Em primeiro lugar trata-se de ativos sujeitos a uma locação financeira; a segunda diz respeito aos ativos produzidos pelo esforço comunitário; o terceiro diz respeito a bens imóveis de propriedade de não residentes.[4]

O caso dos bens de capital classificados como Edificações e Outras Estruturas (Builgings and other structures) são formalmente definidos, como:

10.76 [o termo]Outras estruturas inclui estruturas outras, além de apenas edifícios, incluindo o custo das ruas, esgoto etc. Os custos de liberação e preparação do local também estão incluídos. Monumentos públicos para os quais não é possível a identificação como moradias ou edifícios não residenciais são incluídos, assim como poços, túneis e outras estruturas associadas à mineração de recursos minerais e energéticos, e a construção de muros marítimos, diques, barreiras de inundação, etc. destinadas a melhorar a qualidade e quantidade de terra adjacente a eles. Também está incluída a infraestrutura necessária para a aquicultura, como piscicultura e mariscos.”[5]

Desta forma, as plataformas de extração de petróleo, devem ser classificadas como “outras estruturas” e consideradas como um caso que deve ser registrado de forma diferente.

Por fim, para o caso de outras estruturas no território nacional de propriedade de um não residente a recomendação apresentada no SNA é:

10.60 Todos os edifícios e outras estruturas dentro do território econômico são considerados, por convenção, de propriedade de unidades residentes. Se o proprietário econômico (ou locatário sob um leasing financeiro) não se qualifique como uma unidade residente, uma unidade residente fictícia é criada para este fim. Presume-se que a unidade residente fictícia compre (ou alugue) o prédio ou a estrutura. O proprietário legal (ou locador) é considerado detentor de patrimônio equivalente na unidade residente fictícia. Se um prédio ou estrutura é de propriedade parcial de uma unidade residente e em parte por um ou vários não residentes, há uma unidade residente fictícia estabelecida com cada um dos proprietários tendo uma parte proporcional do patrimônio da unidade residente fictícia.”[6]

Recomendação similar se encontra no capítulo 18.15 do Sistema Europeu de Contabilidade Nacional 2010 (SEC2010), no endereço abaixo:

https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:174:000....

Portanto, é conhecido e registrado no SNA08 e no SEC2010 o caso de grandes estruturas de propriedade da não-residentes que demandam um tratamento particular para evitar deformações no quadro da economia. A alternativa de se adaptar ao SCN incluindo essa alternativa, traria uma melhor estimação da FBCF.

A unidade fictícia a ser criada, uma quase-sociedade, por exemplo, seria uma atividade da Extração de Petróleo e Gás com as plataformas em seus ativos, e com a estrutura de custos da plataforma em operação no Brasil.

Essa opção traria um impacto direto nas Tabelas de Recursos e Usos (TRUs) e exigiria uma imputação nas importações.

É conveniente lembrar, que imputar uma importação para obter coerência nas TRUs não é novidade: a importação de energia elétrica de Itaipu não foi durante muitos anos registrada no BP e o SCN imputava essa importação para obter coerência no equilíbrio entre a oferta e a demanda por bens. Sem essa importação haveria produção de produtos com muito menos energia e uma explosão na produtividade.

Nas contas por Setor Institucional essa unidade fictícia estaria agregada dentro das empresas não financeiras não sendo, portanto explicitada nas tabelas divulgadas.

O ajustamento do SCN corrigiria, nas contas nacionais anual e trimestral, a FBCF registrando a entrada das plataformas no momento correto e apresentando uma série coerente no tempo. Para isso deveria ser feito, nas versões anual e trimestral do SCN, ajustes que não teriam impactos sobre o valor do PIB com a nacionalização sendo registrada como uma importação imputada, mas ajustariam a série histórica da FBCF e seguiriam padrão recomendado no manual e seguido em outros países

Para não olharmos apenas os dados de manual, os autores fizeram uma consulta a Michel Séruzier, um dos consultores internacionais que trabalharam no aperfeiçoamento do SCN do Brasil durante 20 anos e que tem experiências em outros países, recebendo a seguinte recomendação:[7]

“Não me lembro dos detalhes do SNA, mas me lembro de uma prática idêntica em todos os países que participei: um investimento fixo (construção, terra, fábrica) é sempre FBCF do país onde está localizado; e se o proprietário não é residente, uma corporação quase residente deve ser criada.

Pratiquei na África em países que receberam ajuda internacional: os chineses construíram um estádio em Burkina Faso: o estádio foi colocado na  FBCF local, e o valor colocado como transferência recebida da China; se a China construir uma estrada em troca de um empréstimo, isso também aparece como um FBCF local; e se uma empresa multinacional opera uma mina, é a FBCF de uma subsidiária fictícia local, mesmo que isso não seja legalmente formalizado.

Página 328 de meu livro (Séruzier 2003,  versão em espanhol, último parágrafo), escrevi : 'quando um não residente compra um pedaço de terra ou um edifício no território, uma unidade residente fictícia é criada para todas as transações ligadas a esse patrimônio, uma unidade vinculada ao setor de empresas não financeiras; então, o que é tratado na conta das transações financeiras com o exterior é apenas a contribuição dos fundos. Ok, se você comprar ou se você construir.”

E acrescenta:

O objetivo das contas nacionais é medir tudo o que se relaciona com a vida econômica da Nação, com referência a um território (daí o conceito de "resto do mundo" definido em relação a uma fronteira, e não a uma nacionalidade.). Importar uma mercadoria refere-se a entrar no território, independentemente de quem a possui. Da mesma forma, um equipamento, um terreno, um edifício, uma fábrica, etc. são contabilizados no país onde se encontra, independentemente do proprietário. É por isso que o petróleo extraído de uma plataforma localizada em águas territoriais é considerado como sendo produzido pelo país, e contabilizado como exportação se for entregue a outro país. E se essa produção requer ferramentas (equipamentos) para permitir a extração, deve ser tratada como FBCF do país, independentemente dos proprietários e da nacionalidade. É por esta razão que o SCN prevê a constituição de quase-sociedades residentes para a sua propriedade e gestão do seu financiamento.[8]

Os principais ajustes, aproximadamente, seriam:

  1. As plataformas exportadas a partir de 2004, sob o Repetro, deveriam ser absorvidas pela unidade fictícia através de uma imputação do valor registrado na série da SECEX antes da revisão desses dados, com os valores em dólares convertidos pela taxa média de compra e venda do mês da operação. Por equilíbrio se consideraria uma importação imputada.
  2. O valor do aluguel pago durante o período de 2014-2021 permaneceria registrado da mesma forma. Esse valor teria como destino a FBCF.
  3. Com o registro retrospectivo não seria necessário registrar agora o valor nacionalizado.
  4. Os valores a preços do ano anterior seriam obtidos pela deflação dos valores correntes.

Obviamente, todo este processo deveria ser analisado detalhadamente pelo IBGE, que tem acesso a informações identificadas, de forma a redefinir os registros no período 2004 – 2021. Este texto, procurou apenas identificar um caminho metodológico que evitasse desequilíbrios nas séries da FBCF apoiado em recomendações internacionais.

De acordo com declarações do IBGE à Agência Estado[9] não há previsão de que as séries sejam alteradas. Acreditamos que como o SCN realiza, rotineiramente revisões no SCN, em novembro de cada ano, seria recomendável que o IBGE na próxima revisão fizesse uma revisão extraordinária adequando a série da FBCF às recomendações internacionais para ativos de alto valor no território nacional de propriedade de não residentes.


As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

REFERÊNCIAS.

  • Castro S. Junior, José Ronaldo  Carvalho, Leonardo Mello (2018) Efeitos do Repetro-Sped sobre o Indicador Ipea Mensal de Formação Bruta de Capital Fixo, Carta de Conjuntura, Número 41, 4° Trimestre, 2018
  • IMF (2009) Balance of Payments and International Investment Position Manual, Sixth Edition, Washington
  • Séruzier, Michel (2003), Medir la economia de los países, según el Sistema de Cuentas Nacionales, Editora Algaomega, CEPAL.
  • UN (2019) System of National Accounts 2008 European Commission International Monetary Fund, Organization for Economic United Nations, New York.

[1] O total da economia é definido em termos de unidades institucionais. Consiste em todas as unidades institucionais residentes no território econômico de um país. Este, embora coincidindo essencialmente com o território geográfico não coincide exatamente; algumas adições e subtrações são feitas (ver capítulo 26).O conceito de residência no SNA não é baseado na nacionalidade ou critério legal. Uma unidade institucional é dita residente de um país quando ela tem seu centro de interesse econômico  predominante no território econômico daquele país. Ou seja, quando se engaja nas atividades econômicas naquele território for um extenso período (um ano ou mais pode ser um guia prático)

[2]4.6 Economic territory has the dimensions of legal jurisdiction as well as physical location, so that corporations created under the law are part of that economy. The concepts of economic territory and residence are designed to ensure that each institutional unit is a resident of a single economic territory. The use of an economic territory as the scope of economic statistics means that each member of a group of affiliated enterprises is part of the economy in which it is resident, rather than being attributed to the economy of its head office. The focus on data for an economic territory means that, in a few cases, a legal entity may be split for statistical purposes into separate units in different territories, as elaborated in paragraphs 4.26–4.49.” Manual of Balance of Payments Rev. 6.

[3] “Visando aumentar o grau de segurança jurídica e, ao mesmo tempo, reduzir a complexidade no tocante à sua utilização, foi implementada uma série de modificações normativas por meio do Repetro-Sped, de acordo com a Lei no 13.586/2017 – normatizada pela Instrução Normativa da Receita Federal do Brasil no 1.796, de 2 de março de 2018” IPEA. Carta de Conjuntura 41 pp.1.

[4] “10.56 In most cases, the ownership of fixed assets is straightforward; it is the unit that acquires the asset for use in production. There are however, three exceptions to be noted. One concerns assets subject to a financial lease; the second concerns assets produced by communal effort; the third concerns immovable assets owned by non-residents.”

[5] 10.76 Other structures include structures other than buildings, including the cost of the streets, sewer, etc. The costs of site clearance and preparation are also included. Public monuments for which identification as dwellings or nonresidential buildings is not possible are included as are shafts, tunnels and other structures associated with mining mineral and energy resources, and the construction of sea walls, dykes, flood barriers etc. intended to improve the quality and quantity of land adjacent to them. The infrastructure necessary for aquaculture such as fish farms and shellfish beds is also included.

[6] 10.60 All buildings and other structures within the economic territory are deemed, by convention, to be owned by resident units. If the economic owner (or lessee under a financial lease) would not otherwise qualify as a resident unit, a notional resident unit is created for this purpose. The notional resident unit is assumed to purchase (or lease) the building or structure. The legal owner (or lessor) is deemed to hold equivalent equity in the notional resident unit. If a building or structure is owned in part by a resident unit and in part by one or several non-residents, there is one notional resident unit established with each of the owners having a proportionate share of the equity of the notional resident unit.

[7] Je n’ai pas en mémoire les détails du SCN, mais j’ai le souvenir d’une pratique identique dans tous les pays que j’ai assisté : un investissement fixe (immeuble, terrain, usine) est toujours une FBCF du pays où il est implanté ; et si le propriétaire n’est pas résident, il convient de mettre en place une quasi-société résidente. Je l’ai pratiqué en Afrique dans les pays recevant une aide internationale : les chinois ont construit un stade au Burkina: le stade a été mis en FBCF locale, et la valeur mise comme un transfert reçu de la Chine ; si la Chine construit une route en contrepartie d’un prêt, cela figure aussi comme une FBCF locale ; et si une multinationale exploite une mine, celle-ci est la FBCF d’une filiale fictive locale, même si cela n’est pas légalement formalisé. Page 328 de mon bouquin (version espagnole, dernier paragraphe), j’écris : « cuando un no residente compra en el territorio un terreno o un edificio, se constituye una unidad residente ficticia par todas las transacciones vinculadas à ese patrimonio, unidad que se une al sector de las sociedades no financieras; entonces, lo que se trata en la cuenta de las transacciones financieras con el exterior es solo el aporte de fondos.” Vale si compra o si construye.

[8] “La comptabilité nationale a pour objectif de mesurer tout ce qui se rapporte à la vie économique de la Nation, en référence à un territoire (d’où le concept de « reste du monde » défini en relation à une frontière, et non à une nationalité). L’importation d’un bien se réfère à la pénétration sur le territoire, indépendamment de qui en est le propriétaire. De même, un équipement, un terrain, un immeuble, une usine,… est intégré aux comptes du pays où il se trouve, quel qu’en soit le propriétaire. C’est pourquoi le pétrole extrait d’une plateforme située dans les eaux territoriales est considéré comme produit par le pays, et comptabilité en exportation s’il est livré dans un autre pays. Et si cette production nécessite des outils (des équipements) pour en permettre l’extraction, il convient de les traiter comme une FBCF du pays, quels qu’en soient les propriétaires et leur nationalité. C’est la raison pour laquelle le SCN prévoit la constitution de quasi-sociétés résidentes pour leur détention et la gestion de leur financement.”

[9] 01/06/2021 12:00:49 - AE NEWS, IBGE/REBECA: FBCF NO 1º TRIMESTRE AINDA TEVE EFEITO DO REPETRO.

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