Blog do IBRE

No seu primeiro governo, o presidente Lula tomou medidas mais institucionais para melhorar o investimento público em infraestrutura no país. Por exemplo, em 2004, ainda no seu primeiro mandato, Lula sancionou a Lei das PPPs (Parcerias Público-Privadas). Essa modalidade de contratação tornou-se uma peça chave para os governos contratarem obras de infraestrutura.  Porém, é pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado no começo de seu segundo governo, que o ex-presidente é lembrado na área de infraestrutura. 

(este post, que trata dos governos Lula e Dilma, dá continuidade a uma série sobre infraestrutura, iniciada com um panorama da situação do investimento no setor no Brasil, e que será completada com mais um post sobre a política nesta área do governo Temer)

O principal objetivo do PAC era retomar o investimento em infraestrutura pelo governo. Porém, o programa também representou uma mudança de ideologia dentro da administração federal: o gasto público, principalmente em infraestrutura, passou a ser o principal motor de crescimento da economia nacional. Entre as obras que o governo se comprometeu a investir estavam projetos de infraestrutura social, urbana, logística e energética. Os montantes de investimentos anunciados saltam aos olhos. Segundo o Ministério do Planejamento, a previsão de investimento na primeira fase do programa foi de R$ 500 bilhões, para o período de 2007 a 2010. Em 2009, o governo federal anunciou um aporte de R$ 140 bilhões como forma de minimizar os impactos da crise econômica de 2009. Foi nessa fase que o governo começou a construir as grandes hidrelétricas da Amazônia: a de Santo Antônio começou em 2008, a de Jirau em 2009 e a de Belo Monte em 2011. Apenas a hidrelétrica de Jirau foi oficialmente inaugurada, o que ocorreu em dezembro de 2016.

Uma segunda etapa do programa, o PAC 2, foi anunciada em 2011 pela presidente Dilma Rousseff. Essa segunda fase foi caracterizada pelo aumento dos recursos e por maiores aportes financeiros do Tesouro Nacional, em claro aprofundamento do modelo de crescimento baseado no gasto público. O foco seria investimentos no setor de transportes, de energia, de cidades (saneamento, prevenção em áreas de risco, mobilidade urbana e pavimentação), investimentos “cidadãos” (unidade básica de saúde, unidade de pronto atendimento, creches e pré-escolas e quadras esportivas) e investimentos em programas federais (o programa Minha Casa, Minha Vida e o Água e Luz para Todos). Segundo o Ministério do Planejamento, a quantidade a ser investida na segunda fase do projeto estava prevista em R$ 955 bilhões até 2014 – valor acima da previsão da primeira fase. No entanto, esses montantes anunciados nunca se tratavam de empreendimentos completamente novos. Por exemplo, entre as obras anunciadas na segunda fase do PAC, há aquelas que já haviam sido anunciadas na primeira etapa.

Segundo o 4º Balanço do PAC, divulgado em fevereiro deste ano pelo Ministério do Planejamento, o programa tinha executado, até o final de 2016, 53,1% do montante total esperado para o período de 2015 a 2018. Esse montante corresponde a R$ 386,6 bilhões, tendo sido 26,4% executados pelo Financiamento ao Setor Público e programa Minha Casa Minha Vida, 27,7% pelas empresas estatais, 21,5% pelo setor privado, 23,1% pelo Orçamento Fiscal e pela Seguridade Social, e 1,3% por contrapartidas de Estados e municípios. Porém, só 34,9% das ações foram concluídas, tendo sido direcionado 7,3% à logística, 44,8% à energia, e 47,8% ao setor social e urbano.

O Instituto Trata Brasil elabora o relatório De Olho no PAC, no qual acompanha o avanço dos empreendimentos do PAC para água e esgotos nas cidades com mais de 500 mil habitantes. O último relatório lançado em agosto de 2016 observa que há um progresso satisfatório das obras mais antigas. Ao final de 2015, do total de 213 obras do PAC 1 da amostra de projetos de água e esgoto, 55% estavam concluídas, 28% em andamento, enquanto 17% estavam paralisadas.

O PAC foi efetivo em aumentar o investimento público em infraestrutura. Porém, as críticas ao programa chamam mais atenção que os seus méritos. A ideia de que o gasto público seria o motor do crescimento econômico levou a uma crise fiscal e a uma aceleração da inflação. Esses desequilíbrios fiscais e monetários explicam em parte a crise em que estamos hoje. Além disso, o PAC possui problemas claros e que dificultam o cumprimento das metas de investimento. Segundo Pinheiro e Fontes (2013), os projetos executivos são mal formulados e falhas de gestão geram custos elevados e atrasos na entrega das obras. O Instituto Trata Brasil também observa a qualidade ruim dos projetos iniciais, principalmente na primeira fase do PAC. Além disso, o foco em novas obras, e não em resolver gargalos da infraestrutura nacional, acaba gerando obras que têm baixo impacto, como usinas de energia que não podem funcionar por não haver linha de transmissão.

Já percebendo o esgotamento do modelo baseado no investimento público em infraestrutura, a presidente Dilma anunciou um novo programa em agosto de 2012. O Programa de Investimento em Logística (PIL) tinha o objetivo de estimular investimentos privados, principalmente em obras de rodovias e ferrovias, e previa mais de R$ 200 bilhões em investimentos. Devido à sua desconfiança em relação ao setor privado, a presidente definiu que as concessionárias deviam cobrar um preço baixo pelo serviço e que teriam a taxa de retorno dos projetos limitada também em níveis baixos. Além disso, a maior parte do investimento deveria ser feita nos primeiros anos do contrato, já que o Brasil sediaria a Copa do Mundo de Futebol e o Rio, as Olimpíadas. Para possibilitar essas exigências, os contratos de concessão contavam com farto crédito do BNDES, com assunção de riscos por estatais - como é o caso da Valec no setor ferroviário – ou simplesmente com canetadas abaixando as tarifas – como no caso do setor elétrico.

O governo conseguiu conceder apenas os aeroportos e algumas rodovias, mas em outros setores as concessões foram um fracasso. Os contratos de concessão que se firmaram foram tão mal formulados e as exigências eram tão irrealistas que o governo atual teve de renegociá-los. O custo do BNDES é um fardo pelo qual diversas gerações terão de pagar e os resultados são bem inconclusivos. De fato, houve aumento do estoque de infraestrutura. Entretanto, parece que as obras não foram escolhidas por critérios de eficiência, mas sim por critérios espúrios. Basta ver os escândalos de corrupção e a influência política das empreiteiras na alocação do crédito. A presidente Dilma anunciou em junho de 2015 uma nova fase do PIL para tentar reerguer o programa e tentar atrair investimentos, porém novamente as medidas não tiveram efeito.

Referências

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO. PAC 4º Balanço 2015-2018. 2017.

PINHEIRO, A. C.; FONTES, J. Entraves da Infraestrutura no Brasil. In: BONELLI, R.; PINHEIRO, A. C. Ensaios IBRE de Economia Brasileira–I. 1ª ed. Rio de Janeiro: FGV, 2013.

Trata Brasil. Relatório - 7 anos de Acompanhamento do PAC SANEAMENTO. 2016.