O tamanho do desafio fiscal de 2021

29/03/2021

O Congresso finalmente aprovou a Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2021 e nossos problemas, em vez de diminuir, aumentaram. Houve subestimação de despesa obrigatória e isso deve elevar a necessidade de contingenciamento (corte) de gasto neste ano.

A decisão do Congresso tem sido criticada de várias maneiras. Para alguns seria contabilidade criativa, para evitar a redução do tamanho do Estado previsto pelo teto Temer de gasto, aquela regra fiscal mambembe, mas que para alguns colegas carrega sentido divino.

Para outros, houve tentativa de má alocação de recursos por parte de políticos, que, apesar de eleitos pela sociedade, não teriam legitimidade para governar o país. Por essa visão, seria melhor deixar a política fiscal nas mãos de técnicos, dispostos a sangrar o país até que suas teorias sejam comprovadas... ou o paciente morra.

E existe, ainda, uma terceira visão de que errado está o teto Temer de gasto, pois não devemos fazer contração fiscal prematura na saída de uma recessão, sob o risco de inviabilizar a própria recuperação da economia. Os leitores sabem que compartilho dessa terceira visão, o que, por sua vez, não exclui o fato de que subestimar despesa obrigatória é um erro, tampouco que excesso de emendas parlamentares pode gerar má alocação de recursos.

Resumindo a gritaria fiscal: as três visões têm pontos válidos e problemáticos. A dificuldade, ou arte, da política econômica é separar o joio do trigo e construir algo que resolva o problema e tenha apoio político. De pouco adianta gerar soluções de “planilhas” e depois culpar a sociedade pela não adoção do plano preferido pelo analista.

Dizer que o “problema do Brasil é o brasileiro”, ou que a “sociedade é o agente da estagnação” pode pegar bem na torre de marfim da Faria Lima, mas no final das contas contribui pouco para a construção de saídas efetivas do buraco social, econômico e político em que nos pusemos desde 2016.

Prefiro encarar a economia (e sociedade) como ela é. Para tanto, vale analisar os números antes de fazer prescrições ou acusações de quem foi mais ou menos criativo na LOA de 2021.

Começando pela avaliação do governo, na semana passada o Ministério da Economia atualizou seu cenário fiscal. Segundo os números, a nova previsão de receita e a elevação da meta de déficit primário proporcionariam uma folga fiscal de R$ 20,9 bilhões este ano. Pela meta de resultado primário, o governo federal poderia gastar esse valor com desonerações ou créditos extraordinários para combater a crise.

Porém, como também temos limite de gasto primário, o Ministério da Economia disse que, para cumprir o teto Temer, seria necessário cortar R$ 17,5 bilhões da despesa discricionária. Entre duas regras fiscais, vale sempre a mais estrita, logo prevalece a necessidade de contingenciamento.

Os números do governo indicam que, antes de qualquer corte, o orçamento de 2021 já está bastante apertado. A previsão de gasto discricionário é de R$ 96 bilhões, dos quais R$ 4 bilhões são gastos não recorrentes com a capitalização de estatais (por exemplo, para viabilizar a privatização da Eletrobras). A previsão de gasto discricionário recorrente para 2021 está, portanto, em R$ 92 bilhões, valor nominal bem inferior ao realizado em 2020, (R$ 108 bilhões) e 2019 (R$ 131 bilhões, quando retira-se a despesa não recorrente da cessão onerosa de petróleo da conta).

Seria possível cortar R$ 17,5 bilhões da LOA 2021 sem arriscar paralisação (shutdown) em alguns serviços públicos? O próprio governo acha que não e se apressou a diminuir o tamanho do contingenciamento via redução de despesa obrigatória (sic). Antes que o leitor ache que estou maluco, o governo federal reduziu despesa obrigatória via adiamento permanente de parte do gasto com abono salarial.

Parte da despesa com abono de 2021 foi transferida para 2022. Parte da despesa de 2022 foi transferida para 2023 e assim em diante, gerando uma folga temporária de R$ 7,5 bilhões no gasto deste ano. Após essa medida, que seria classificada como contabilidade criativa ou crime em outros governos, o contingenciamento necessário para 2021 caiu para “apenas” R$ 10 bilhões, ou seja, 10,9% de todo gasto discricionário previsto para o ano.

Cortar quase 11% da despesa discricionária é muito ou pouco? Tudo depende das condições iniciais. Se o orçamento estiver “inchado”, o corte pode ser visto como uma correção, uma eliminação de excessos. Foi isso que ocorreu em 2011 e 2015, dado que os orçamentos aprovados nos anos eleitorais de 2010 e 2014 estavam claramente superdimensionados.

Já se o orçamento estiver apertado, um corte de 11% das despesas discricionária se torna excessivo. Acrescente-se a isso o fato de haver risco de recessão técnica este ano (dois trimestres de “crescimento negativo”) e os efeitos sociais e econômicos da segunda onda da pandemia, e o corte proposto pelo governo é claramente excessivo. Tudo isso antes de o Congresso se pronunciar sobre o tema.

E o que o Congresso fez? Os parlamentares resolveram aumentar o gasto com investimento (correto), mas via emendas (errado), sem alterar o teto Temer de gasto (mais errado ainda).

Traduzindo do “orçamentês”, para não reconhecer que o teto Temer está errado, nossos parlamentares reestimaram a despesa obrigatória para menos, algo parecido com o que o governo já tinha feito com abono salarial, de modo a acomodar a elevação do gasto com emendas.

O gasto obrigatório caiu R$ 26,5 bilhões na LOA, com a reestimativa concentrada na redução da despesa com previdência social e seguro desemprego. Como justificativa, o relator do orçamento disse que a despesa previdenciária se mostrou superdimensionado em anos anteriores, o que de fato aconteceu devido ao aumento da fila do INSS, bem como que espera aprovação de nova minirreforma sobre o tema, transferindo parte do pagamento de “auxílio doença”, hoje feito pelo governo, para as empresas.

Provavelmente a despesa do INSS está mesmo superestimada, mas dificilmente no valor apontado pelo relator da LOA 2021. Os efeitos da Covid e o sucateamento do INSS devem fazer com que o gasto previdenciário fique abaixo do projetado pelo governo este ano, mas não na magnitude aprovada pelo Congresso. E sobre auxílio doença, sem entrar no mérito da proposta de transferência de custo para as empresas, sua aprovação é altamente difícil. Além disso, como já se passou 1/4 do ano e qualquer mudança de tributação requer noventena antes de entrar em vigor, mesmo que o Congresso aprove a mudança prevista pelo relator da LOA 2021, o impacto orçamentário da medida será pequeno este ano.

Voltando aos números, se a reestimativa de gasto obrigatório do Congresso não se verificar, o corte de gasto discricionário subirá dos R$ 17,5 bi previstos pelo governo para R$ 44 bilhões. Descontando a redução do abono salarial já implementada pelo governo, o arrocho cai para R$ 36,5 bilhões, ou seja, 39,7% dos R$ 92 bilhões previstos para 2021. Não é preciso ser especialista em orçamento para saber que um contingenciamento dessa magnitude não se sustenta no Brasil da pandemia. A prova veio da reação imediata dos técnicos do governo e, pasmem, do próprio Congresso.

Em uma carta aberta, a Associação Nacional dos Servidores de Orçamento e Planejamento (Assecor) disse que a LOA é inexequível e ameaça a paralisação de várias políticas públicas essenciais para o bem-estar da população. Segundo a carta:

“A obsessão pela redução dos gastos públicos e a priorização do cumprimento de metas fiscais de curtíssimo prazo, insensíveis aos ciclos econômicos e às necessidades sociais, estão impedindo o Estado brasileiro de cumprir adequadamente com suas atribuições constitucionais, o que acaba se refletindo nas leis orçamentárias.”

Os servidores da Assecor estão corretos, pena que com atraso de pelo menos quatro anos, pois a mesma prática vem acontecendo desde 2017, mas ninguém é perfeito.

Focando no principal, a carta da Assecor disse o que todos em Brasília já sabem: a máquina pública não irá referendar a LOA irrealista aprovada pelo Congresso pelo simples motivo de que fazer isso exporá os servidores – ordenadores de despesa no jargão orçamentário – ao risco de contestação administrativa e judicial no futuro. Em outras palavras, o apagão das canetas irá aumentar, frustrando os planos do Centrão em aumentar o gasto com emendas parlamentares.

Passando ao Congresso, em uma iniciativa quase que surreal, um grupo de parlamentares cobrou que o governo diga como cumprirá as irrealidades da LOA aprovadas pelo próprio Congresso! É como se alguém dissesse que é Napoleão e, depois, culpasse você por não acreditar que a pessoa é Napoleão. Porém, como alguns dos parlamentares que assinaram a “Carta Napoleão” votaram contra a aprovação da LOA, a cobrança deles se justifica.

E assim vamos na confusão fiscal criada pelo golpe de 2016. Temos um teto de gasto moribundo, mas que ninguém se dispõe a enterrar com medo da reação da Faria Lima. Temos as manobras de sempre para evadir regras fiscais claramente inadequadas ao momento atual da economia, mas agora consideradas legais porque o governo não é de esquerda. Temos, também, a busca de sempre por ajuste fiscal rápido, agora em uma economia combalida por recessão e pandemia, na esperança de que a fada da confiança superará os efeitos do vírus e do arrocho orçamentário. E temos o jogo de empurra entre governo, Congresso e burocracia, com apagão crescente das canetas e ausência de liderança para resolver o tamanho do problema que enfrentamos.

O cenário fiscal, social e econômico para 2021 não é bom, mas para não deixar os leitores muito desanimados, lembro que os problemas têm solução. Desequilíbrio fiscal é problema interno, em moeda doméstica, passível de solução política em Brasília. A sociedade – governo, Congresso, mídia, mercado, magistrados etc. – tem todos os meios para resolver o impasse fiscal em que nos encontramos. Se ainda não fizemos isso é porque falta consenso político para a solução oferecida pela Faria Lima, de aprofundar a recessão via arrocho fiscal para sair da recessão.

A principal mensagem da LOA criativa aprovada pelo Congresso é, portanto, de que precisamos de nova estratégia fiscal. Precisamos de ajuste orçamentário mais gradual enquanto a economia se recupera da pandemia. Como já disse Keynes durante a Grande Depressão dos anos 1930: a expansão, não a recessão, é o momento certo para austeridade.

Traduzindo para o Brasil de hoje, precisamos de mais apoio fiscal em transferências de renda, saúde, educação e investimentos para combater a pandemia e recuperar a renda e o emprego. Nesse processo, a relação dívida-PIB subirá um pouco mais antes de começar a cair. Para que o processo seja sustentável é preciso, sim, ter plano de consolidação fiscal, só que distribuído em vários anos e com início de medidas mais restritivas após a economia voltar a crescer em bases sustentáveis, não antes, como estamos tentando fazer, sem sucesso, desde 2017.

Ainda há tempo para governo e Congresso resolverem o problema, mas infelizmente tudo indica que continuaremos no apagão de lideranças. O cenário mais provável é a continuação do jogo de empurra, com o governo culpando o Congresso e o Congresso culpando o governo por não resolver o problema fiscal. Até quando? Até a crise se agravar ainda mais e forçar as lideranças atuais a mudarem de posição ou a sociedade resolver mudar as lideranças.


As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.

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