Orçamento de 2022, mais confusão pela frente

10/09/2021

Com buraco no orçamento da ordem de R$ 70 bilhões, Congresso deve encontrar alguma forma de criar um gasto não recorrente extrateto para 2022. A dificuldade é que isso ocorra sem que haja percepção de desancoragem da política fiscal, cuja credibilidade hoje centra-se no teto.

No último dia de agosto o Ministério da Fazenda, hoje Ministério da Economia, envia ao Congresso o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) referente ao ano seguinte. Foi assim em 31 de agosto deste ano: o Congresso recebeu o texto do PLOA para 2022.

Como ocorreu no ano passado, quando se aproxima o momento de o Congresso receber a proposta do Executivo, o mercado entra em período de grandes turbulências.

A turbulência aparece na cotação da moeda e na inclinação de juros da renda fixa do país.

Ocorre que, como tratamos por mais de uma vez neste espaço, vivemos desde 2014 um conflito distributivo aberto. Até 2011, aproximadamente, ele estava escondido.

Temos um Estado que tem obrigações e a receita de impostos não é suficiente para financiá-las. O conflito distributivo até 2011 estava escondido pois a taxa de crescimento da receita de impostos era superior à da economia. Essa situação prevaleceu de 1999 até 2011, de forma aproximada.

O bom desempenho da receita financiava o gasto público que crescia, por determinações legais, acima da expansão da economia. Evidentemente essa situação não é sustentável. A partir de 2011 a receita passou a ter um comportamento normal, isto é, passou a crescer na mesma velocidade da economia e apareceu um déficit público.

Fomos construindo um déficit fiscal estrutural – isto é, receita maior do que despesa em condições normais de funcionamento da economia – que foi um dos motivos da grande crise brasileira entre o 2º trimestre de 2014 e o 4º trimestre de 2016.

Para lidar com o conflito distributivo, a escolha foi aprovar a emenda constitucional (EC) 95 que criou um limite máximo para o crescimento do gasto primário da União, a famosa EC do teto. O teto do gasto explicita o conflito distributivo. Obriga que a sociedade e os políticos, no Congresso, busquem espaço no orçamento, reduzindo outras rubricas.

Nas vacas magras, com o teto apertando e limitando o orçamento, a discussão orçamentária fica muito mais complexa.

A epidemia trouxe complicador adicional. Foi necessário que houvesse gastos extrateto em medidas de suporte às pessoas que perderam sua fonte de renda – o auxílio emergencial – e gastos adicionais com saúde e apoio ao setor privado, com o objetivo de manter o contrato formal de trabalho.

Conforme a epidemia vai passando, a necessidade desses gastos excepcionais se reduz e voltamos à dura realidade da despesa. Principalmente porque o fim da epidemia – ou algo bem próximo em função dos avanços das campanhas de vacinação – reduz a necessidade de gastos extrateto. A realidade do teto do gasto volta a se impor.

É dentro desse contexto que os solavancos do mercado em julho e agosto precisam ser entendidos. O espaço fiscal se reduz, as demandas sobem e o conflito se acirra. Sempre há a solução simples de quebrar o teto e acomodar gasto maior com resultado de maior endividamento.

O grande problema é que a quebra do teto desancora completamente a política fiscal. Sem ele, não temos nenhuma garantia de que a dívida será paga sem necessidade da receita do imposto inflacionário, isto é, por meio de inflação. E quando há a desconfiança em relação à solvência pública, o câmbio deprecia, a curva de juros inclina – pois as pessoas cobram prêmio maior pela elevação do prazo do vencimento de um título público etc.

O presidente Bolsonaro tem escolhido não liderar os processos legislativos mais importantes. Foi assim, por exemplo, com a tramitação da reforma da previdência. O Congresso fica solto na discussão do orçamento. Há enorme pressão para quebrar o teto e aumentar o gasto.

A solução do Ministério foi transferir o problema para o Congresso. Os técnicos prepararam um orçamento para 2022 enxuto, que atende ao teto dos gastos e não atende às demandas. O que ficou fora do teto?

  1. Muito provavelmente o Congresso aprovará a renovação por mais 5 anos da desoneração da folha de salários, o que deve adicionar por volta de R$10 bilhões ao gasto público;
  2. Segundo a imprensa, há acordo no Congresso para que o fundo de financiamento da campanha eleitoral seja de R$4 bilhões. Como no PLOA há previsão de metade deste valor, faltam uns R$2 bilhões;
  3. O programa Bolsa Família custa R$35 bilhões por ano. Há o objetivo de aumentar o valor do benefício, bem como ajustar os critérios de elegibilidade para que um maior número de pessoas tenha acesso. Essas alterações devem levar o gasto com o programa em R$20 bilhões aproximadamente;
  4. Finalmente, os deputados farão pressão para que haja, pelo menos, orçamento para emendas de relator no mesmo valor de 2021, isto é, por volta de R$20 bilhões;
  5. Finalmente, no orçamento, a inflação considerada para a indexação do salário mínimo, que indexa inúmeros programas sociais, foi de 6,2%. Esta era a previsão para o INPC há alguns meses. Provavelmente o INPC fechará em 9%, ou 2,7 pp a mais, o que deve adicionar pouco menos de R$20 bilhões ao gasto público.

Assim, há um buraco no orçamento da ordem de R$70 bilhões. No orçamento considerou-se o pagamento integral das dívidas judiciais de menor valor e os precatórios, no valor de R$89 bilhões. Ano passado, essa conta havia sido de R$51 bilhões, de sorte que o aumento foi de R$38 bilhões.

Há diversas formas de encontrar espaço fiscal. Desde retirar simplesmente os precatórios do teto dos gastos e nada fazer, o que geraria um espaço fiscal de R$89 bilhões no orçamento de 2022, até retirar do teto dos gastos somente os precatórios referentes às transferências da União para educação no âmbito do Fundef. Essa pendência roda na Justiça desde os anos 90 e, para 2022, há R$16 bilhões de precatórios do Fundef para serem pagos.

Não sabemos qual será o fim desse filme. Penso que o Congresso encontrará alguma forma de criar um gasto não recorrente extrateto para 2022. A dificuldade é encontrar uma forma de estabelecer um gasto extrateto para 2022 sem que haja a percepção de desancoragem da política fiscal. Em “farialimês” o quebra-cabeça é encontrar uma forma construtiva de construir o orçamento.

O que sabemos é que até o texto final teremos chuvas e trovoadas. Também sabemos que, como ano próximo é eleitoral e os deputados precisam executar as emendas o quanto antes, o processo orçamentário não será tão longo como foi a tramitação do PLOA 2021.

Esta é a coluna Ponto de Vista da Conjuntura Econômica de setembro de 2021.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

 

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