Regulação das Ferrovias

28/12/2017

É difícil evitar uma certa nostalgia quando se pensa no setor ferroviário. Primeiro grande setor de infraestrutura, chave do desenvolvimento econômico no século XIX e início do século XX, o modal ferroviário foi também a origem de muito das regulações que hoje se adotam na infraestrutura em geral. Não obstante, essa visão das ferrovias como algo do passado é totalmente inconsistente com a realidade do setor: este tem passado por transformações significativas mundo afora, em muitos países ganhando participação no transporte de carga e gerando debates academicamente acalorados sobre que modelo regulatório é mais condizente com a tecnologia e a institucionalidade modernas.

Foi esse quadro de efervescência regulatória que Leonardo Coelho e eu tentamos capturar no livro que lançamos novembro passado, que leva o mesmo título deste post. O livro busca conciliar a discussão dos fundamentos acadêmicos com a análise da experiência internacional e das próprias transformações que o setor passou no Brasil. Ele também faz um esforço para mesclar o exame desse processo de mudanças pela ótica econômica e do direito.

A revolução regulatória das ferrovias, iniciada no Canadá e nos EUA no final dos anos 1970, foi originalmente uma reação à franca decadência do setor, que em quase toda parte perdia participação para outros modais. Havia um reconhecimento que isso era pelo menos em parte causado por regulação em excesso e de má qualidade, basicamente ignorando a competição intermodal. O Brasil também participou dessa primeira onda de reformas no setor, com a separação horizontal e posterior privatização da RFFSA e da Fepasa em meados dos anos 1990.

Ao longo desse processo, o que começou com uma combinação de desregulamentação com privatização tomou o rumo de buscar implantar no setor a competição intramodal, sem dúvida como reflexo de processo semelhante que vinha ocorrendo em outros setores de infraestrutura, como o de energia e o de telecomunicações. O elemento essencial comum a todos esses casos era a separação vertical das atividades do setor, reconhecendo-se que apenas um segmento seria de fato um monopólio natural – no caso das ferrovias, a operação da malha, estações, sinalização e outras infraestruturas --, enquanto em outros poderia haver competição – nas ferrovias, em especial, a operação do transporte em si.

De forma algo surpreendente para uma administração que favoreceu a concentração de mercados e o fechamento da economia, o governo Dilma abraçou com tudo essa proposta de estimular a competição intramodal nas ferrovias. Essa decisão refletia uma certa insatisfação do governo com, de um lado, o que considerava serem tarifas ferroviárias muito altas, e, de outro, a falta de investimentos pelos concessionários privados em projetos de expansão da malha, em particular para o Centro-Oeste, o que permitiria o escoamento de produtos minerais e agrícolas da região a preços mais baixos.

Em seus dez capítulos, o livro, em certo sentido, faz o debate econômico que não aconteceu em torno das medidas adotadas pelo governo Dilma, que, talvez não surpreendentemente, acabaram tendo pouca eficácia. Ele está estruturado em três grandes partes.

O livro começa apresentando, por assim dizer, os fundamentos do setor. O capítulo 1 faz um histórico do setor no Brasil. O capítulo 2 foca no presente e busca contextualizar o setor ferroviário em termos dos principais atores institucionais que com ele interagem e as regulações do setor, além de mostrar como ele saiu do processo de privatização e separação horizontal nos anos 1990 e sua evolução posterior. O capítulo 3 apresenta alguns instrumentos básicos de regulação econômica relevantes para compreender por que e para que regular os setores de infraestrutura. O capítulo 4, por sua vez, introduz com mais detalhe o tema da concorrência nas ferrovias, por meio de uma análise dos tipos de reforma ferroviária implantadas internacionalmente desde o final dos anos 1970, e discute o tema da precificação, tanto dos serviços de transporte como, em mercados verticalmente separados, do acesso à infraestrutura. Por fim, o capítulo 5 faz a contrapartida jurídica nacional dos dois anteriores, apresentando o substrato legal das concessões ferroviárias no Brasil.

Na segunda parte, cobrindo os capítulos 6 e 7, se analisam as experiências internacionais de reforma do setor ferroviário do final do século XX e início deste, que foram várias e variadas em seu escopo. No primeiro examinamos as experiências fora da Europa e no segundo focamos exclusivamente nos países europeus, que aparentemente foram o caso que mais estimulou a tentativa de ampla reforma regulatória do setor no Brasil, junto com o da Austrália, também examinado no livro.

A terceira e última parte do livro foca nas reformas regulatórias adotadas pelo governo Dilma para o setor ferroviário. O Capítulo 8 abre essa parte com uma análise das alterações regulatórias voltadas para promover o unbundling dos serviços oferecidos pelo setor, em especial buscando facilitar o tráfego de trens de terceiros nas malhas das atuais concessionárias, o que seria fundamental para promover novos investimentos privados em projetos greenfield no interior do país. O Capítulo 9 versa sobre a ampla revisão tarifária promovida pela ANTT em 2012. Foi a primeira vez desde a privatização que os tetos tarifários com que operam as empresas ferroviárias foram revistos sem ser para corrigir pela inflação. Por fim, o capítulo 10 lida com a tentativa de implantar um sistema de ferrovias verticalmente separadas, nas linhas do modelo europeu, nos novos projetos do setor. O pulo do gato estaria na transformação da Valec em um mercado administrado de capacidade de tráfego ferroviário, por meio do qual o governo subsidiaria o investimento em infraestrutura.

Como se vê nos diversos planos e programas de investimento anunciados por este e pelos governos anteriores para a área de infraestrutura, as ferrovias continuam sendo um alicerce importante para equacionar o desafio logístico brasileiro. Sem entender os prós e os contras das várias alternativas regulatórias para o setor, porém, vamos continuar falhando em desenvolver modelos que sejam atraentes para os investidores e úteis para os usuários. Com o livro, Leonardo Coelho e eu tentamos fazer uma modesta contribuição para que o Brasil consiga avançar nessa questão.

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As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.

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