Um conto orçamentário de Natais passados

01/04/2021

O ano era 2010. O país havia sido bem-sucedido no combate à crise financeira apresentando crescimento excepcional e inflação controlada. É importante ter a dimensão histórica: foi a primeira vez que o país adotou políticas para mitigar os efeitos da crise e saíra fortalecido, fato comemorado na famosa capa da revista The Economist em que o Cristo Redentor decolava.

Na época existiam dois desafios principais. O primeiro era planejar a retirada dos estímulos econômicos de modo sensato. O segundo era planejar reformas fiscais para ajustar o impacto fiscal da crise. O problema é de simples compreensão. A queda temporária na taxa de crescimento do PIB reduz de forma permanente o nível de arrecadação governamental. Com as despesas mantendo seu curso, o resultado fiscal estrutural do governo se deteriorou. Além de preservar o resultado primário, era importante abrir espaço fiscal para os investimentos públicos e manter as diretrizes principais de política econômica.

Na época, a Secretaria de Política Econômica, comandada por Nelson Barbosa, iniciou uma série de estudos para reformar alguns programas e fui um dos responsáveis pelo trabalho. As discussões resultaram em propostas para o FAT, o sistema de pensões e a previdência. Outras áreas do governo trabalharam em algo semelhante. Ao final, apenas a criação da Funpresp – a Fundação de Previdência Complementar dos Servidores – se materializou, mas sem impactos fiscais imediatos. As demais só se tornaram conhecidas a partir de 2015 quando Nelson se tornou Ministro do Planejamento.

Essas propostas não encontraram espaço político naquele momento por várias razões, que passam por expectativas criadas na sociedade e falta de compreensão sobre a necessidade de reorganizar a política fiscal no pós-crise. Com isso, o governo apresentou um programa de metas fiscais apoiado na recuperação cíclica da economia e continuou a adotar medidas expansionistas. Ao expandir a política fiscal, não reformar as despesas e a tributação e manter suas metas fiscais, o sistema não aguentou. As metas eram descumpridas, o orçamento foi se alavancando e a política fiscal perdeu toda a credibilidade e previsibilidade.

A necessidade de reorganizar um orçamento muito expansionista em 2015, a frustração das lideranças políticas com a nova realidade orçamentária e a eleição de um novo presidente da Câmara, que criou pautas bombas, contribuíram bastante para a crise. Com resultados econômicos negativos, o sistema político criou sua própria solução para o problema.

Me lembrei dessa história durante a aprovação do orçamento na última semana onde uma série de eventos produziu um orçamento irreal. Isso passou pela (i) negação dos efeitos da pandemia, (ii) adoção de uma regra fiscal inconsistente com o que precisa ser feito no país, (iii) falta de transparência na atualização de parâmetros relevantes para as projeções orçamentárias, (iv) expectativas elevadas em relação ao atendimento de demandas orçamentárias e; (v) a eleição no Congresso que criou uma nova coalisão.

Com decisões alocativas difíceis de entender, o governo ampliou recursos para segmentos da sociedade já protegidos e inviabilizou programas importantes como o censo. O Congresso ampliou o orçamento com emendas a partir da subestimação de despesas obrigatórias que não podem deixar de ser pagas. Regras fiscais estão sempre sujeitas a dribles e, com essa prática, o Congresso deu a senha de como poderá evitar o acionamento dos gatilhos nos próximos anos. A maior reforma dos últimos 22 anos, como propagandeou o governo, não parece ter durado 15 dias.

O orçamento encontra-se distante em relação às necessidades mais urgentes da pandemia. Com o atual número de casos e mortes, dizer que a vacina é a melhor política fiscal é um clichê que serve para isentar as autoridades de suas responsabilidades. É importante ter uma boa percepção dos fatos para criar condições para a reversão da trajetória, mas tudo parece ocorrer mais rápido hoje do que em 2011.

Uma diferença importante em relação ao passado é o amadurecimento da sociedade. Os jornais deram amplo destaque aos aspectos negativos da aprovação do orçamento. Alguns parlamentares se organizam para reverter a situação e vários formadores de opinião mostraram preocupação. A Associação dos Servidores da Carreira de Planejamento e Orçamento protestou e a Instituição Fiscal Independente produziu rapidamente um documento explicando o que foi aprovado. Esse é um teste importante para esse novo ambiente institucional.

Em webinar organizado pela FGV/IBRE em parceria com o Estadão, tive oportunidade de discutir o assunto com Laura Carvalho, professora da USP, e Fábio Giambiagi, Assessor Econômico do BNDES. A Jornalista e Colunista do Estadão, Adriana Fernandes, moderou a discussão.

Nessa oportunidade, o debate convergiu para ressaltar (i) que o foco deve ser o combate à pandemia, (ii) que o equilíbrio fiscal deve ser retomado quando a situação se normalizar, (iii) a necessidade de reformulação das regras fiscais e; (iv) a importância de recuperar a capacidade de arrecadação do governo ao invés de focar apenas no gasto público.

Tal como no conto de Charles Dickens, o fantasma do passado nos visita, apresenta nossos erros para uma autocrítica e nos oferece uma oportunidade. Que esse aprendizado possa servir para resolvermos os conflitos distributivos da sociedade de uma forma mais equilibrada e sustentável.


Este artigo foi publicado pelo Broadcast da Agência Estado em 31/03/2021, quarta-feira.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.

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