Blog do IBRE

Permanecemos céticos sobre capacidade de o novo arcabouço mitigar o risco fiscal de médio prazo – gerando coordenação entre políticas fiscal e monetária que permita ciclo, relevante e consistente, de redução do juro básico.

Uma visão geral

Depois de quase três semanas desde a divulgação de seus princípios gerais, enfim foi apresentado, no dia 19 de abril, o projeto de lei referente ao novo arcabouço fiscal[1]. Assim, deu-se forma inicial ao instrumento que disciplinará a evolução das contas públicas do governo federal durante os próximos anos, fato central para permitir uma (eventual) coordenação entre as políticas fiscal e monetária, e, assim, criar condições minimamente robustas para uma sustentável redução das taxas de juros na economia.

De forma resumida, o arcabouço deve ser compreendido como a junção de dois objetivos operacionais. Do lado do resultado primário, foi estabelecida uma trajetória de ajuste para o Governo Central, com incremento no resultado de 0,5p.p. ao ano. Assim, o resultado primário sairá de um déficit de 0,5% do PIB em 2023, chegará à estabilidade em 2024, avançará para superávit de 0,5% do PIB em 2025 e, por fim, chegara a um superávit de 1,0% do PIB em 2026. Como inovação, foi estabelecida uma banda de flutuação para estes resultados anuais, de 0,25p.p. do PIB, tanto para cima como para baixo. Sempre que dentro dessa faixa, os resultados anuais estarão enquadrados. Caso isso não ocorra, ajustes serão implementados.

Em paralelo, foi estabelecida uma regra para o comportamento dos gastos públicos. Em um dado exercício, o crescimento real das despesas será de até 70% do crescimento real das receitas acumulado nos 12 meses encerrados em junho do ano anterior. Além disso, estabelece-se uma faixa para o crescimento real das despesas, independentemente do desempenho das receitas defasadas: no mínimo, a despesa crescerá 0,6% real ao ano, e, no máximo, crescerá 2,5% real ao ano.

Caso, em um determinado ano, não se enquadre o resultado primário estipulado, então serão aplicados ajustes à regra de crescimento das despesas. Se o resultado primário for menor que o limite inferior da banda anual, então, no exercício seguinte, o crescimento real das despesas estará limitado a 50% do crescimento real das receitas do exercício anterior[2]. Caso o resultado primário seja maior que o limite superior da banda anual, então o excedente poderá ser destinado a investimentos públicos[3], que ocorrerão no ano seguinte e não contarão para cumprimento da meta de resultado primário.

É necessário ter claro que há exceções e condicionantes às regras. Do lado dos investimentos, foi estabelecido um piso de cerca de R$ 75bi, a partir dos montantes ora em curso, a ser reajustado anualmente pelo IPCA. O piso vem ao encontro do debate recente sobre o investimento público, desde 2014, ser insuficiente para sequer compensar a depreciação do capital público[4]. Além disso, as regras de crescimento real dos gastos não são válidas para todas as rubricas de despesa pública. Créditos extraordinários, despesas eleitorais, aumento de capital de empresas estatais não financeiras e transferências constitucionais (como o Fundeb e o piso da enfermagem), por exemplo, estão fora dos limites estabelecidos[5]. Por fim, as receitas provenientes, em um determinado exercício, de concessões e permissões, dividendos e participações, exploração de recursos naturais e transferências constitucionais não serão consideradas para efeito do cálculo do crescimento das despesas no exercício seguinte.

Virtudes e defeitos

A regra, como apresentada no projeto de lei, possui algumas virtudes importantes. Em primeiro lugar, a existência de uma regra diminui a discricionariedade na condução das contas públicas. Ainda em 2022, a Emenda Constitucional da Transição flexibilizou o Teto de Gastos para aumentar as despesas do orçamento público em cerca de 1,6% do PIB em 2023, sem necessidade, ou preocupação, com compensação (seja nas receitas, seja em outras despesas). Já neste ano, diversas medidas tiveram efeitos negativos adicionais sobre a dinâmica fiscal, e um sem-número de outras iniciativas foi cogitada ou prometida. Com tanto voluntarismo e mudanças repentinas no cenário, qualquer discussão de coordenação entre as políticas fiscal e monetária era, na prática, inviável. A definição de uma regra, mesmo que imperfeita, passa a dar um norte a este debate, criando condições mínimas para uma discussão organizada.

Em segundo lugar, vemos com bons olhos que os dois objetivos operacionais (crescimento da despesa e trajetória de consolidação primária) sejam de simples mensuração, mesmo controlando para todas as exceções descritas anteriormente. Sempre fomos céticos quanto ao uso de metas para a trajetória da dívida, posto que há uma série de fatores, não estritamente fiscais, que podem afetar a dinâmica do endividamento (como condições de mercado para a emissão de títulos, taxas de juros praticadas, perfil das operações do Banco Central no mercado aberto e perfil dos títulos emitidos).

E, por fim, também vemos com bons olhos que o arcabouço proposto tenha uma explícita intenção de recomposição, plurianual e organizada, do resultado primário, o que é salutar dada a dinâmica fiscal recente – na qual maiores gastos foram autorizados, sem preocupação com compensações ou geração de receita adicional suficiente para equilibrar as contas públicas.

Em nossa visão, as boas notícias acabam por aqui. Entendemos que há uma série de questões delicadas na proposta, seja nos princípios de ajuste, nas regras desenhadas e, acima de tudo, na efetividade do ajuste pretendido pelo governo.

Na questão dos princípios, há duas questões que nos saltam aos olhos. Em primeiro lugar, não há qualquer consideração sobre a qualidade dos gastos públicos, com metas quantitativas para o crescimento real das despesas: o tão necessário debate sobre a eficiência do Estado segue ao largo do desenho proposto. Em segundo lugar, a política proposta é de governo, e não de Estado. Isso fica evidente ao observarmos que os marcadores de desempenho do resultado primário estão desenhados somente até 2026, o último ano da atual administração: a regra proposta não deve ser entendida como uma iniciativa estrutural (entendida como de médio prazo) para o controle das finanças públicas.

Já na questão do desenho, é importante ter clareza de que a proposta é de aumento real dos dispêndios públicos durante todo o horizonte projetado, podendo ocorrer em velocidade mais baixa (0,6% real em um determinado ano) ou em velocidade mais elevada (2,5% real) – isso, evidentemente, sem considerar as exceções à regra, que, como demonstramos, não são poucas. Isso traz, trivialmente, uma implicação para o cumprimento do objetivo de melhora do resultado primário: se as despesas sempre crescem em termos reais e o resultado primário precisa ser sequencialmente melhor, então é necessário que exista um recorrente aumento das receitas, e superior ao crescimento real das despesas.

Chegamos, assim, ao ponto central: a efetividade da regra proposta é contestável e as dificuldades do ajuste serão muito relevantes. A impossibilidade de redução dos gastos, devido ao piso para o seu crescimento real, inviabiliza ajuste fiscal célere e que não passe por elevação representativa das receitas. Tal elevação só será possível por três caminhos: (i) um aumento da carga tributária bruta (com a criação de novos impostos e majoração de alíquotas); (ii) um aumento da carga tributária efetiva (com redução de subsídios e regimes especiais, além de combate à evasão fiscal); e (iii) um aumento da base de incidência dos impostos, ou seja, crescimento do PIB nominal – que pode ser virtuoso (crescimento real do PIB) ou não (aumento da inflação[6]).

Desafios no curto prazo: Está aberta a temporada de caça às receitas

Os desafios nos parecem ser inúmeros, e já começam no curto prazo. A 1ª Reavaliação Bimestral de Receitas e Despesas, publicada em março, apontava para um déficit primário de -1,0% do PIB em 2023 (no Governo Central). Dentre suas premissas, chamava a atenção o crescimento real do PIB neste ano (+1,6%), bastante superior do que a mediana de mercado[7] (+0,9%) e do que a nossa projeção atual (+0,4%) – ou seja, em princípio haveria razão para acreditarmos em receitas superestimadas na reavaliação oficial.

Na apresentação do arcabouço fiscal, no entanto, se estabeleceu uma meta de déficit primário do Governo Central de 0,5% do PIB para 2023. Como a despesa não pode contrair em termos reais, será necessário aumentar a receita líquida do Governo Central em 0,5p.p. do PIB já no curto prazo, o que, em termos práticos, implicará em aumento ainda maior da receita bruta – já que parte dos montantes arrecadados são transferidos, automaticamente, aos entes subnacionais. Nas contas do próprio governo, o aumento da receita deverá ser de até 1,4 p.p. do PIB em 2023[8]. É, evidentemente, um esforço hercúleo – e, por enquanto, só se está a falar do necessário para o enquadramento à meta de déficit primário de 2023.

Para promover este ajuste tão tempestivo, o governo tem sinalizado um amplo conjunto de medidas em busca de aumento da arrecadação, com efeitos não somente no curto prazo, envolvendo revisão de desonerações e regimes especiais, combate à sonegação fiscal e redução da concessão de créditos tributários sobre a CSLL para empresas com incentivos fiscais no ICMS[9][10]. Lembremos que isso se segue a outro pacote fiscal, divulgado em janeiro, cujos efeitos práticos ainda não foram observados[11]: está aberta a temporada de caça às receitas.

É evidente que o efeito de tais medidas é bastante incerto, inclusive com possibilidade concreta de judicialização. Ainda mais grave, os primeiros movimentos indicaram que a disposição do governo em encampar ideias impopulares pode não ser tão grande: após sinalizar a taxação de importações de até US$ 50,00 (visando principalmente as vendas de marketplaces asiáticos no Brasil, como Shein e AliExpress) e um aumento da fiscalização para evitar a sonegação, o governo voltou atrás ao enfrentar resistência da classe média e ataques nas mídias sociais.

Note-se que o impacto esperado de tais medidas seria mínimo, inferior a 0,1p.p. do PIB. O que ocorrerá quando os valores forem elevados e a oposição dos grupos de interesse for mais organizada? Seguimos céticos quanto à capacidade de se obter o incremento de receitas necessário para não colocar o arcabouço em risco, já em seu primeiro ano de vigência.

Desafios no médio prazo: Brechas, questões nos incentivos e dificuldade de cumprimento das metas estabelecidas

Olhando a médio prazo, para além de 2023, há outras dificuldades que colocam o cumprimento do arcabouço sob risco – e elas estão concentradas principalmente na dinâmica das despesas. De imediato, é forçoso reconhecer que o crescimento de certas rubricas será superior à faixa proposta para a expansão anual da despesa real (entre 0,6%a.a. e 2,5%a.a.). Mesmo em estimativas sem a aplicação de reajuste real no salário-mínimo, o que provavelmente ocorrerá, a PLDO 2024 aponta despesas com benefícios previdenciários e despesas com pessoal crescendo, em termos reais, acima da faixa estabelecida para a expansão real das despesas no ano que vem (em, respectivamente, 2,7% e 1,6%).

Em alguma medida, portanto, o novo arcabouço fiscal padece do mesmo “pecado original” do Teto dos Gastos: cumprir a faixa de crescimento real das despesas agregadas poderá exigir uma severa punição em determinadas rubricas. Note-se que, como agora também há um piso para os investimentos públicos, aumenta o engessamento da execução orçamentária – e se enfraquece o grande mecanismo de ajuste (compressão das despesas discricionárias) que permitiu, durante muitos anos, a aderência à regra fiscal anterior.

Nesse cenário em que o gestor público ainda deve limitar o crescimento das despesas, mas tem menor margem de manobra para fazê-lo, o texto do projeto de lei acaba deixando preocupantes brechas. Como já dito, foi definida uma regra para o crescimento real anual do gasto, tendo por base o crescimento das receitas no período anterior (nos 12 meses acumulados até junho do ano anterior). Porém, quando da formulação da Lei de Diretrizes Orçamentária anual, o crescimento nominal da despesa combinará a inflação observada entre janeiro e junho e uma projeção da inflação entre julho e dezembro. Há, assim, um incentivo a superestimar a inflação projetada no segundo semestre, viabilizando aumento maior do gasto (nominal). Esse descasamento entre crescimento real e nominal é uma zona cinzenta na qual o governo pode operar, e traz incerteza adicional para a conciliação entre os objetivos de crescimento da despesa e desempenho primário do novo arcabouço fiscal.

Outrossim, a remoção da concessão de créditos extraordinários da regra de reajuste das despesas representa brecha importante para o controle das contas do Governo Central. Em uma primeira análise, esta remoção possui mérito. A forte atuação do Estado quando da eclosão da pandemia, tanto no Brasil como no mundo, teve papel central para minimizar os custos sociais e econômicos do choque sanitário: frente a uma calamidade, o governo pode, e deve, agir de forma excepcional.

Há, no entanto, precedentes que tornam a remoção dos créditos extraordinários perigosa ao Erário brasileiro. Em 2022, por exemplo, o STF permitiu pagamento (ao menos parcial) do Bolsa Família (então Auxílio-Brasil) via crédito extraordinário. Não está claro se essa jurisprudência seria suficiente para permitir, em algum momento no futuro, que ao menos parte do orçamento do Bolsa Família seja pago por fora da regra de crescimento real das despesas. Aumentar-se-ia, dessa forma, o espaço para o crescimento de outras despesas dentro dos novos limites legais, e a execução fiscal do Estado seria ampliada.

Por fim, mesmo que nenhuma dessas brechas seja explorada e que o governo cumpra, à risca, a dinâmica de crescimento real das despesas, segue sendo questionável se isso será suficiente para cumprir as metas primárias estabelecidas entre 2023 e 2026. Como já dito no início deste artigo, o argumento é meramente lógico: com despesas sempre crescendo em termos reais e com meta primária sequencialmente melhor, a única forma de conciliar os dois objetivos seria através de sucessivo aumento das receitas do Governo Central.

Dando cores mais vivas a esta constatação, Lisboa e Mendes[12], com simulações feitas antes da divulgação do projeto de lei, foram taxativos ao apontar que o cumprimento do limite de crescimento real das despesas não é condição suficiente para garantir a aderência às metas primárias, sob hipóteses razoáveis para o crescimento da economia[13]. Mesmo grandes choques na carga tributária trariam resultados dúbios, posto que também afetariam a capacidade de crescimento a médio prazo. Sem entrar no mérito quantitativo, os resultados destes autores nos parecem qualitativamente bastante razoáveis.

Há, ainda, outro desafio relevante na ligação entre os objetivos de crescimento real das despesas e contínua melhora primária, relativo às receitas extraordinárias do Governo Central. Pelo projeto de lei, fica claro que as receitas ligadas a “exploração de recursos naturais” (englobando royalties e participações especiais), “concessões e permissões” (englobando ganhos com privatizações e concessões), e “dividendos e participações” (pagamentos de estatais ao Governo Central) não farão parte do rol de receitas cujo crescimento, em um ano, balizará o reajuste das despesas no ano seguinte. Isso faz total sentido, na medida em que essas receitas são altamente voláteis e não-recorrentes. No entanto, para fins de cumprimento do objetivo de resultado primário, fato é que a aderência às metas continuará dependendo dessas receitas altamente instáveis, mesmo que elas não tenham impacto direto sobre a dinâmica futura das despesas sob a nova regra fiscal.

Essa dificuldade para contingenciar as despesas e para, mesmo cumprindo as regras estabelecidas, atingir o resultado primário conversa com um novo nível de tolerância dado ao gestor público, no projeto de lei, para infringir as metas primárias estabelecidas: ao contrário do que ocorria na legislação fiscal anterior (especificamente na Lei de Responsabilidade Fiscal), o projeto de lei não prevê punição em caso de resultado primário inferior ao intervalo estabelecido[14]. Essa aparente falta de veemência endossa uma preocupação já explicitada: é bem possível que, na prática, os resultados primários sejam inferiores às metas oficiais. 

Conclusão: O jogo só começou

Ao enfim apresentar o projeto de lei do novo arcabouço fiscal brasileiro, o governo deu início ao debate que, eventualmente, permitirá com que as políticas fiscal e monetária operem em sincronia. O principal mérito do arcabouço é reduzir a discricionariedade reinante na condução da política fiscal, desde que o Teto dos Gastos deixou de ser, de facto, uma âncora válida. Há também mérito na relativa simplicidade dos objetivos e no espírito geral de recomposição do superávit primário, tão necessário para a consolidação de uma trajetória de dívida sustentável.

Há, no entanto, problemas muito relevantes na concepção da proposta. A regra não é de Estado, tendo prazo de avaliação e definição somente até o fim deste governo. Não há possibilidade de redução real das despesas, de forma que o objetivo de melhora primária, ano após ano, precisa ser atingido através de relevante, e recorrente, aumento da arrecadação tributária – seja via aumento de carga (bruta ou efetiva), seja via crescimento da base de incidência tributária (o PIB nominal).

É altamente incerto que o governo consiga atingir o crescimento de receitas que parece ser necessário para evitar uma rápida infração do arcabouço – e as primeiras iniciativas de elevação da carga tributária mostram que o governo pode não estar tão disposto a encampar medidas impopulares. Mesmo respeitando as regras de crescimento real da despesa, não é evidente que os objetivos de desempenho primário sejam atingidos.

Nesse aspecto, é relevante destacar que há uma série de exceções e brechas implícitas no desenho proposto. O desenho de incentivos não é o mais adequado: sem punição e com inúmeras possibilidades fundamentadas de operação ao largo da regra proposta, a disciplina fiscal passa a ser uma escolha do gestor público.

Com o projeto de lei do arcabouço fiscal, um primeiro passo para a organização das contas públicas brasileiras foi dado. Há, no entanto, um sem-número de dúvidas e incertezas, seja em sua redação final, nos incentivos gerados ou na efetividade das regras propostas, que fazem com que permaneçamos céticos quanto à sua capacidade de mitigar o risco fiscal de médio prazo – e, assim, gerar uma coordenação entre as políticas fiscal e monetária que permita um ciclo relevante e consistente de redução da taxa básica de juros na economia.

Com a apresentação do projeto de lei do arcabouço fiscal, o jogo só começou. A novela será longa e ainda teremos muitos capítulos pela frente.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva dos autores, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.