Blog do IBRE

Entre junho de 2016 e dezembro de 2022, período do teto de gastos, despesa primária cresceu em média cerca de 1,8% ao ano em termos reais. Entre janeiro de 2023 e dezembro de 2025, com novo arcabouço, essa taxa sobe para aproximadamente 4,7%.

O debate fiscal brasileiro tem sido marcado por divergências que muitas vezes refletem menos diferenças substantivas de diagnóstico e mais problemas de método. Antes de discutir soluções, é útil organizar o debate a partir de três dimensões fundamentais: diagnóstico, métrica e premissas.

Com frequência, porém, o debate começa pelo fim. Discutem-se medidas para estabilizar a dívida antes mesmo de existir acordo mínimo sobre esses três elementos. Sem esse alinhamento conceitual, percentuais sobre o “tamanho do ajuste” passam a circular como se refletissem divergências profundas, quando muitas vezes expressam apenas cenários distintos.

Editorial publicado em 1º de março pelo O Estado de S. Paulo,  comentando artigo publicado neste blog, chamou atenção para um ponto central dessa discussão: a narrativa recorrente de que o governo iniciado em 2023 teria herdado uma situação fiscal excepcionalmente deteriorada. A discussão é legítima. Mas ela também ilustra uma confusão mais ampla que tem marcado o debate público sobre política fiscal no país.

Este artigo organiza essa discussão a partir de três pontos: o diagnóstico da situação fiscal, a métrica utilizada para avaliar o esforço de ajuste e o tamanho do esforço necessário para estabilizar a dívida pública.

O diagnóstico

A posição fiscal brasileira era adversa em 2023, mas menos deteriorada do que aquela observada em 2016, no auge da crise que levou à adoção do teto de gastos. Entre 2017 e 2022 houve um processo relevante de consolidação fiscal, marcado por desaceleração do crescimento real das despesas e melhora relativa de indicadores estruturais, como destacado no editorial citado.

Reconhecer esse ponto de partida não significa negar problemas fiscais. Significa apenas situar corretamente o diagnóstico.

A mudança mais clara ocorre a partir de 2023. A despesa primária volta a crescer em ritmo elevado, mecanismos parafiscais ganham espaço e a execução orçamentária passa a exibir sinais de deterioração.

Um desses sinais é o aumento das inscrições de restos a pagar e do float associado. Esse elemento recebe pouca atenção fora do círculo técnico, mas é importante para compreender a dinâmica fiscal. Quando despesas são contratadas e/ou liquidadas, mas seu pagamento é sistematicamente postergado, parte do “ajuste” passa a ocorrer por meio do atraso de pagamentos. Nesse caso, o resultado primário convencional deixa de capturar integralmente o esforço fiscal efetivo.

O float funciona, na prática, como uma quase-dívida de curtíssimo prazo. Embora não apareça plenamente nas métricas tradicionais, ele afeta a trajetória fiscal e a percepção de risco.

A métrica

A segunda confusão diz respeito à métrica usada para comparar regimes fiscais distintos.

Em diversas ocasiões, autoridades governamentais e analistas argumentaram que o desempenho do Novo Arcabouço Fiscal (NAF) poderia ser avaliado pela evolução da despesa primária como proporção do PIB, sugerindo um “desempenho fiscal semelhante” ao regime anterior.

A título de ilustração, em artigo publicado no Valor Econômico em fevereiro de 2026, Manoel Pires defende que a regra fiscal atual deve ser preservada e cumprida. Concordo com esse ponto central: substituir regimes fiscais a cada ciclo político corrói credibilidade e eleva o prêmio de risco. A discussão de 2027 não deveria ser “qual regra adotar”, mas sim como induzir um ajuste efetivo, sobretudo sobre despesas obrigatórias, dentro de uma regra respeitada.

A divergência está na métrica utilizada para comparar regimes.

A relação despesa/PIB tem utilidade descritiva, mas é limitada para comparações intertemporais quando se ignora o ciclo econômico. A razão é simples: ela depende não apenas do gasto, mas também do denominador – o PIB – que flutua com o ciclo. Em fases de crescimento forte, a razão pode cair mesmo com expansão real da despesa; em desacelerações, pode subir mesmo com contenção.

Sem controle para o ciclo, a fotografia pode sugerir mais do que realmente demonstra.

A literatura internacional enfatiza esse risco. Menguy (2024), ao comparar regras fiscais em países da OCDE, mostra que regras baseadas no nível ou na variação real da despesa tendem a impor disciplina mais consistente ao longo do tempo do que métricas ancoradas em proporções do PIB, justamente porque estas são contaminadas por flutuações cíclicas.

Para comparar regimes fiscais, a métrica mais informativa é a evolução da despesa em termos reais.

Aplicada ao Brasil, essa métrica revela um contraste claro. Entre junho de 2016 e dezembro de 2022, período em que prevaleceu o esforço de cumprimento do teto de gastos, a despesa primária cresceu em média cerca de 1,8% ao ano em termos reais. Entre janeiro de 2023 e dezembro de 2025, já sob o novo arcabouço, essa taxa sobe para aproximadamente 4,7%.

Isso não invalida o Novo Arcabouço Fiscal. Mas altera a leitura sobre “desempenho semelhante”. A dinâmica real do gasto indica trajetórias de consolidação fiscal distintas.

A conclusão prática é, em grande medida, a mesma defendida por Pires: cumprir a regra fiscal. Mas com uma implicação adicional. Se o país pretende convergir mais rapidamente para a sustentabilidade fiscal, o NAF precisará tornar-se mais exigente e, sobretudo, efetivamente cumprida.

O tamanho do ajuste

Esclarecida a questão da métrica, surge então a pergunta seguinte — talvez a mais debatida no momento: qual é, afinal, o tamanho do ajuste necessário para estabilizar a dívida pública?

No debate recente, a pergunta “quanto ajustar?” tem recebido respostas muito diferentes. A divergência, porém, costuma estar menos na aritmética da dívida e mais nas premissas adotadas para calculá-la.

Ao longo de fevereiro, análises de economistas publicadas na imprensa variaram entre cerca de 2% e 4% do PIB, com algumas estimativas chegando a 4,5% do PIB em eventos recentes.

Para o leitor, isso pode parecer contradição. Não é. Em grande medida, trata-se de hipóteses diferentes — e, frequentemente, de métricas diferentes.

O debate costuma tomar como referência o resultado primário tradicional. Ele é relevante, mas incompleto. A dinâmica da dívida responde ao fluxo fiscal efetivo, que inclui elementos muitas vezes negligenciados, como o float de restos a pagar, mecanismos parafiscais não adequadamente contabilizados e operações fora da meta.

Quando esses componentes entram na conta, emerge uma medida mais abrangente do desequilíbrio fiscal: o chamado déficit efetivo, isto é, o déficit que de fato pressiona a trajetória da dívida pública.

Nesse contexto, estimativas próximas de 2% do PIB tendem a pressupor melhora relevante de credibilidade fiscal, queda do prêmio de risco, crescimento econômico mais robusto e certamente privatizações relevantes com potencial de diminuir o estoque da dívida pública.

Estimativas próximas de 4% partem de premissas mais prudentes e incorporam medidas ampliadas de déficit. Em outras palavras, se adotarmos premissas conservadoras para crescimento, juros e trajetória da despesa, considerando o déficit primário efetivo, a ordem de grandeza do ajuste aproxima-se de 4% do PIB.

O debate que realmente importa

Substituir regimes fiscais a cada ciclo político corrói credibilidade e eleva o prêmio de risco. Por essa razão, a regra fiscal atual deve ser preservada e cumprida.

A discussão de 2027 não deveria ser “qual regra adotar”, e sim como induzir um ajuste efetivo — sobretudo sobre despesas obrigatórias — dentro de uma regra respeitada.

Quando diagnóstico, métrica e premissas ficam explícitos, o debate fiscal muda de natureza. Ele deixa de ser retrospectivo, centrado em disputas sobre o passado e desalinhamentos metodológicos, e passa a ser prospectivo.

A pergunta relevante torna-se então mais clara: quais mudanças institucionais e orçamentárias podem alterar a trajetória esperada da despesa pública nos próximos anos?

Política fiscal não se resolve com narrativas. Resolve-se com diagnóstico claro, método e premissas explícitas.

Organizar o debate não resolve o problema fiscal do país. Mas é condição para que ele finalmente comece a ser enfrentado.

Referência

Menguy, S. (2024). Expenditure Rules: Limiting the Level or the Variation of Public Expenditure?* Economies.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.