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A proposta de reforma da previdência do governo acaba com a aposentadoria por tempo de serviço. Haverá somente aposentadoria por idade mínima, com regras de transição para quem já está no mercado de trabalho. Para facilitar a análise, este texto analisará somente a idade mínima no Regime Geral de Previdência Social (RGPS), deixando considerações mais detalhadas sobre tempo de contribuição e valor da aposentadoria para outro momento.

A adoção da idade mínima envolve várias questões, como, por exemplo:

1. Por que acabar com a aposentadoria por tempo de contribuição?
2. Qual deve ser a idade mínima de aposentadoria e quando ela deve ser alterada?
3. Deve existir diferença entre homens e mulheres?
4. Como fazer a transição para quem já está no mercado de trabalho?

Procurarei responder separadamente cada pergunta acima. Algumas respostas envolvem mais juízo de valor do que análise econômica, mas antes de analisar cada tema, faço uma breve descrição do sistema atual.

Aposentadoria por idade ou tempo de contribuição

Hoje as pessoas podem se aposentar por idade mínima ou por tempo de contribuição.

Na opção de idade mínima, as pessoas se aposentam aos 60 anos, se mulher, ou 65 anos, se homem, desde que tenham contribuído por pelo menos 15 anos para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS).

Já na aposentadoria por tempo de contribuição, as pessoas se aposentam com 30 anos de contribuição, se mulher, ou 35 anos de contribuição, se homem. Isto significa que uma pessoa que começou a contribuir para o INSS aos 20 anos de idade, e fez isso de modo ininterrupto, poderá se aposentar aos 50 anos, se mulher, ou 55 anos, se homem.

Para desestimular aposentadorias tão precoces, o governo Fernando Henrique criou o fator previdenciário, isto é, um desconto no valor do benefício daqueles que se aposentam “muito cedo” por tempo de contribuição.

Por exemplo, segundo a tabela atual do INSS, uma mulher de 50 anos com 30 anos de contribuição tem fator previdenciário de 0,453, isto é, ela pode se aposentar por tempo de contribuição, mas receberá apenas 45,3% do valor do benefício correspondente a suas contribuições. Já no caso de um homem de 55 anos e 35 anos de contribuição, o fator previdenciário é de 0,744 em 2019.[1]

O trabalhador pode evitar a aplicação do fator previdenciário caso a soma de sua idade e tempo de contribuição atinja uma “pontuação” mínima. Esta possibilidade foi criada pela lei 13.183 de 2015, no governo Dilma Rousseff, estabelecendo valor inicial de 85 para mulheres e 95 para homens. A lei 13.183 também previu que a soma de idade e tempo de contribuição subiria a partir de 31 de dezembro de 2018, ao ritmo de um ponto a cada dois anos, até atingir o valor de 90 para mulheres e 100 para homens, conforme a escala abaixo:

1. Até 30 de dezembro de 2018: 85 pontos para mulheres e 95 para homens
2. De 31/12 de 2018 até 30/12 de 2020: 86 pontos para mulheres e 96 para homens
3. De 31/12 de 2020 até 30/12 de 2022: 87 pontos para mulheres e 97 para homens
4. De 31/12 de 2022 até 30/12 de 2024: 88 pontos para mulheres e 98 para homens
5. De 31/12 de 2024 até 30/12 de 2026: 89 pontos para mulheres e 99 para homens
6. A partir de 31/12 de 2026: 90 pontos para mulheres e 100 para homens

No jargão previdenciário, hoje o número de anos de contribuição determina o acesso à aposentadoria por tempo de contribuição, enquanto a regra 85-95 móvel determina a aplicação ou não do fator previdenciário no valor do benefício. É essa realidade que a PEC 06-09 quer mudar, estabelecendo que a aposentadoria ocorrerá somente por idade mínima, desde que cumprido tempo mínimo de contribuição.

Por que acabar com a aposentadoria por tempo de contribuição?

Sou favorável ao fim da aposentadoria por tempo de contribuição porque o regime de previdência social por repartição – onde a geração “adulta” sustenta a geração “idosa” – tem por objetivo fornecer benefício para aqueles que não tem mais capacidade de trabalhar. O critério de idade mínima segue exatamente esta lógica, assumindo que a capacidade de trabalhar diminui ou se extingue a partir de determinado ponto da vida.

Já o critério de tempo de contribuição não tem relação direta com a capacidade de trabalho, pois é perfeitamente possível que mesmo quem contribuiu por 35 anos para o INSS ainda tenha muita capacidade de trabalho, caso a pessoa tenha começado a trabalhar muito jovem. Como explicarei em outro texto, a melhor maneira de diferenciar quem contribuiu por mais tempo de quem contribuiu por menos tempo é o valor do benefício, não a idade de aposentadoria.

Em oposição ao fim da aposentadoria por tempo de contribuição, alguns colegas de partidos de esquerda têm defendido que o ideal seria adotar a soma de tempo de contribuição e idade. Traduzindo do economês, esta proposta significa que continuaríamos a ter dois regimes de aposentadoria:

1. Por idade mínima, como já existe hoje
2. Pela soma do tempo de contribuição e idade do trabalhador, em substituição ao sistema baseado somente no tempo de contribuição do trabalhador.

A proposta acima significa adotar a regra 85-95 móvel como critério de acesso a aposentadoria, não apenas como critério de aplicação ou não do fator previdenciário como acontece hoje. Quem defende este tipo de proposta geralmente argumenta que, se a regra 85-95 móvel não tiver limite superior, na prática ela instituirá a idade mínima.

Para ilustrar o ponto acima, considere o caso dos homens e assuma que em vez de acabar com a aposentadoria por tempo de contribuição, o governo diga que também será possível se aposentar pela soma de idade e tempo de contribuição, desde que esta soma seja igual a 96 em 2019, 97 em 2020 e assim em diante. Por este critério a soma da idade e tempo de contribuição chegaria a 106 em 2029, ou seja, um homem que contribuiu por 35 anos poderia se aposentar aos 106-35=71 anos em 2029. Já outro homem que contribuiu por 40 anos poderia se aposentar aos 106-40=66 anos também em 2029.

Do ponto de vista matemático, adotar a regra 85-95 móvel sem limite significa adotar uma idade mínima elevada e variável sem dizer isto explicitamente. Trata-se, portanto, de uma estratégia de quem não quer (ou não pode) defender politicamente a idade mínima, apesar de achar ela necessária. Considero isso um equívoco, pois é sempre melhor chamar as coisas pelo nome adequado.

Se a regra 85-95 móvel sem limite acabará empurrando todos os trabalhadores para aposentadoria com idade superior ou igual à idade mínima vigente hoje, prefiro adotar explicitamente a idade mínima e discutir regras de transição.

Qual deve ser a idade mínima de aposentadoria e quando ela deve ser ajustada?

Segundo a proposta de Bolsonaro, a idade mínima de aposentadoria continua inicialmente em 60 anos para mulheres e 65 anos para homens, mas uma lei complementar estabelecerá critérios para elevar estes valores quando houver aumento da expectativa de sobrevida da população. Este ponto está na mudança de redação do artigo 201 da Constituição, como indica o anexo 1 deste texto.

A previsão de ajuste da idade mínima por lei complementar está na nova redação do parágrafo 4º do artigo 201. Ao mudar o texto, o governo também propõe acabar com a garantia de correção de todos benefícios de aposentadoria pela inflação, como já mencionei em outro artigo desta série. De acordo com a proposta de Bolsonaro, lei complementar estabelecerá critérios de reajuste dos benefícios, o que significa que a correção pela inflação está garantida apenas para quem recebe o benefício mínimo (de um salário mínimo).

Focando na idade mínima, a proposta do governo está correta ao prever que haverá ajustes quando aumentar a expectativa de sobrevida da população, bem como ao remeter esta “mudança paramétrica” para lei complementar ao invés de emenda constitucional. Vários países do mundo já adotaram previsão de elevação gradual da idade mínima de aposentadoria como, por exemplo:

1. França: de 66 anos e 2 meses atualmente para 67 anos em 2023.
2. Alemanha: de 65 anos e 7 meses atualmente para 67 anos em 2031.
3. Reino Unido: de 65 anos atualmente para 67 anos em 2023.
4. Itália: de 66 anos e 2 meses atualmente para 67 anos em 2022.
5. Estados Unidos: de 66 anos atualmente para 67 anos em 2027.

Dado que o desenvolvimento econômico e social leva, dentre outras coisas, ao aumento da expectativa de sobrevida da população, o Brasil deve ir na mesma direção dos países avançados e prever ajustes graduais da idade mínima de aposentadoria se e quando isso se mostrar necessário.

Voltando à proposta do governo, nas alterações do artigo 201 da Constituição feitas pela PEC 06-19, minha avaliação é que deveríamos:

1. Manter a atual redação do parágrafo 4º, pois ela garante o reajuste dos benefícios previdenciários pela inflação. Já a concessão ou não de aumentos reais deve ser matéria de lei específica.
2. Aceitar o fim da aposentadoria por tempo de contribuição, pelos motivos que apresentei na seção anterior.
3. Aceitar que “questões paramétricas” de previdência devem ser objeto de lei complementar, não da constituição, como analisei no meu texto sobre desconstitucionalização.
4. Aceitar que “questões paramétricas” também incluem critério de ajuste da idade mínima quando houver aumento de expectativa de sobrevida da população, só que não via mudança do parágrafo 4º do artigo 201. Isto pode ser feito em outro lugar, como, por exemplo, um inciso adicional no parágrafo 1º do próprio artigo 201.

Deve existir diferença entre homens e mulheres?

Oscar Wilde disse que “Um cínico é um homem que sabe o preço de tudo, mas o valor de nada”. Infelizmente essa definição se encaixa em vária análises que nós economistas fazemos, focada apenas em números e relações de custo e benefício. Critérios quantitativos são importantes, mas não são a única forma para avaliar algumas coisas como, por exemplo, a diferença de idade mínima de aposentadoria entre homens e mulheres.

Começando pela visão cínica ... quero dizer ... de economista, imagine uma sociedade onde há dois tipos de agente: A e B. O agente A vive em média mais do que o agente B e, portanto, com base em um simples cálculo matemático, ele deveria contribuir com um valor maior e/ou por mais tempo para obter o mesmo benefício de aposentadoria. Trata-se de uma simples aplicação do modelo de renda permanente que todos economistas aprendem no primeiro ano de faculdade. Por este critério, se fosse possível haver distinção de idade de aposentadoria entre agentes, os agentes tipo A deveriam se aposentar mais tarde do que os agentes tipo B.

Agora passemos à visão do restante da raça humana. Chame o agente A de “mulheres” e o agente B de “homens”. A maioria dos países do mundo não faz distinção de idade de aposentadoria por gênero apesar de as mulheres viverem, em média, bem mais do que os homens. Em outras palavras, a maioria dos países do mundo resolveu dar um benefício às mulheres. A maioria dos países do mundo não pensou como economista.

No Brasil nós fomos ainda mais longe, permitindo que as mulheres se aposentem mais cedo do que os homens. Quanto tempo mais cedo? Cinco anos de acordo com a legislação atual. Existem várias formas de justificar esta diferença.

Ficando apenas na economia, as mulheres ainda têm jornada de trabalho bem maior do que os homens quando consideramos que a maioria das atividades “extra-mercado” (trabalho não remunerado no âmbito familiar) recaem sobre o sexo feminino. Mais importante, as mulheres também têm sua remuneração média ao longo da vida reduzida quando são mães, como indicam vários estudos estatísticos em diversos países (a “penalidade salarial da maternidade”). Assim, considerando estes dois fatores, é possível defender que os homens contribuam por mais tempo do que as mulheres para previdência por uma lógica estritamente econômica.

Mas como tudo em economia é mais complicado, defender que as mulheres tenham tratamento especial não responde quão especial deve ser este tratamento. Devemos manter a diferença de idade em cinco anos ou devemos reduzi-la? No segundo caso, reduzir para quanto? A proposta do governo continua a dar tratamento especial às mulheres, mas reduz a diferença de idade mínima de aposentadoria de cinco para três anos. A proposta de mudança é gradual, como diz o artigo 22 nas disposições transitórias da PEC 06-19:

“Art. 22. Ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas estabelecidas no art. 24 ou pela lei complementar a que se refere o § 1º do art. 201 da Constituição, o segurado filiado ao Regime Geral de Previdência Social até a data de promulgação desta Emenda à Constituição poderá aposentar-se por idade quando preencher, cumulativamente, os seguintes requisitos:

I - sessenta anos de idade, se mulher, e sessenta e cinco anos de idade, se homem; e

II - quinze anos de contribuição, para ambos os sexos.

§ 1º A partir de 1º de janeiro de 2020, a idade de sessenta anos da mulher, prevista no inciso I do caput, será acrescida em seis meses a cada ano, até atingir sessenta e dois anos de idade.

§ 2º A partir de 1º de janeiro de 2020, o tempo de contribuição previsto no inciso II do caput será acrescido em seis meses a cada ano, até atingir vinte anos.

§ 3º O requisito a que se refere o inciso I do caput será reduzido em cinco anos, para ambos os sexos, para os trabalhadores rurais a que se refere o inciso IV do § 7º do art. 201 da Constituição, observado o disposto no § 2º, e, para a mulher, o acréscimo a que se refere o § 1º, até atingir sessenta anos de idade.

§ 4º O valor da aposentadoria concedida nos termos do disposto neste artigo será calculado na forma prevista no § 4º do art. 18, exceto para os trabalhadores rurais a que se refere o § 8º do art. 195 da Constituição, cujo valor será de um salário mínimo.

§ 5º Lei complementar estabelecerá a forma como as idades referidas neste artigo serão ajustadas, quando o aumento na expectativa de sobrevida da população brasileira atingir os sessenta e cinco anos de idade.” (Grifos adicionados)

Traduzindo do direito constitucional, a partir de 2020, a idade mínima de aposentadoria para mulheres será elevada gradualmente até chegar em 62 anos, em janeiro de 2023. Uma vez atingido este patamar, a idade mínima para mulheres será reavaliada juntamente com a idade mínima para homens (que continua em 65 anos), quando houver aumento da expectativa de sobrevida da população.

Devido à dupla jornada de trabalho feminina e à perda salarial da maternidade, considero que a proposta do governo está na direção correta ao manter uma diferença entre homens e mulheres na idade de aposentadoria. Já o tamanho desta diferença é uma questão mais política do que técnica, que deve ser avaliada tanto pelo lado fiscal (quanto custa a diferença para o orçamento da previdência) quanto social (quanto custa a dupla de jornada de trabalho e a maternidade em termos salariais para as mulheres).

Qual deve ser a regra de transição?

Toda reforma da previdência enfrenta o problema da transição, isto é, a definição de regras para quem está na “antiga previdência”. Em linhas gerais a solução adotada no mundo é não penalizar excessivamente quem está próximo de se aposentar, isto é, aplicar as regras da “nova previdência” somente para novos entrantes ou para quem está no regime antigo, mas muito longe de se aposentar. Esse processo inevitavelmente cria uma descontinuidade, isto é, um salto no tempo de contribuição necessário para se aposentar entre a “antiga previdência” e a “nova previdência”. As regras de transição podem atenuar este problema, mas sempre haverá alguma descontinuidade.

A proposta do governo inclui três regras de transição para quem está no sistema atual:

1. Para quem completar 30 anos de contribuição, se mulher, ou 35 anos de contribuição, se homem, será possível se aposentar por tempo de contribuição (TC) quando a soma idade+TC superar uma pontuação mínima. O valor fixado para 2019 é de 86 para mulheres e de 96 para homens, com previsão de elevação de um ponto por ano, a partir de 2020, até atingir 100-105. Em outras palavras, a regra idade+TC chegará a 100 para mulheres (em 2033) e 105 para homens (em 2028).
2. Também para quem completar 30 anos de contribuição, se mulher, ou 35 anos de contribuição, se homem, será possível se aposentar por tempo de contribuição caso a pessoa tenha pelo menos 56 anos, se mulher, ou 61 anos, se homem. A partir de 2020, estes valores subirão seis meses a cada ano, até atingir 62 anos para mulheres (em 2031) e 65 anos para homens (em 2027).
3. Pedágio de 50% sobre o tempo de contribuição remanescente para quem estiver a menos de dois anos de se aposentar, isto é, quem tiver mais de 33 anos de contribuição, se homem, ou de 28 anos de contribuição, se mulher. E neste caso será aplicado o fator previdenciário, penalizando quem se aposentar muito cedo.

As regras acima permitem várias situações de acordo com o gênero, idade e tempo de contribuição da pessoa. A imprensa e os sindicatos já disponibilizaram ferramentas para que cada um possa calcular como é afetado pela proposta do governo. Não vou reinventar a roda neste texto. Meu foco é a descontinuidade da proposta do governo, isto é, o salto no tempo de contribuição para quem está próximo de se aposentar com base em apenas alguns exemplos.

Em primeiro lugar, considere o caso de um homem de 53 anos de idade e 33 anos de contribuição. Pelo regime atual este trabalhador teria que contribuir mais dois anos para se aposentar, aos 55 anos de idade. Já pela proposta do governo, este trabalhador pode usar a regra do pedágio, contribuindo por 1,5x2=3 anos para a previdência. A reforma causaria, portanto, um ano adicional de contribuição.

Agora considere o caso de outro homem, de 52 anos de idade e 32 anos de contribuição no final de 2019. Este caso não atende às condições da regra do pedágio, logo temos que avaliar as outras duas alternativas.

Pela regra de idade mínima móvel, este trabalhador poderá se aposentar somente aos 65 anos, em 2032. Dado que pelo sistema atual ele poderia se aposentar aos 55 anos, a descontinuidade é de 10 anos pela regra de transição via idade móvel.

Já pela regra idade+TC, este trabalhador soma 52+32=84 pontos atualmente. Ele está, portanto, bem distante dos 96 pontos requeridos para se aposentar em 2019. Porém, como cada ano de contribuição adiciona “dois pontos” (um pela idade, outro pela contribuição), este trabalhador chegará a 96 pontos em seis anos. Ainda assim ele não poderia se aposentar, pois a proposta do governo eleva a soma idade+TC em um ponto por ano. Fazendo as contas, este trabalhador atenderá a regra idade+TC=105 somente em meados de 2030, quando tiver 62,5 anos de idade e 42,5 anos de contribuição.

No sistema atual este trabalhador se aposentaria dentro de três anos, já em 2022. Na proposta do governo, pela regra idade+TC, ele se aposentará dentro de dez anos e meio. A descontinuidade é, portanto, de 7,5 anos, o que tem grande potencial de gerar contestação na justiça.

A tabela 1 abaixo apresenta a simulação descrita acima, bem como um exercício similar para uma mulher que está no limite da descontinuidade, 47 anos de idade e 27 anos de contribuição. No exemplo da mulher, o tempo adicional de contribuição seria de 9 anos pela regra idade+TC e 12 anos pela regra da idade móvel.

Tabela 1: exemplos de aplicação das regras de transição do governo para trabalhadores que estão a três anos de aposentar no final de 2019

Fonte: PEC 06-19 e cálculo do autor (TC=tempo de contribuição).

Os cálculos da tabela 1 mostram que há grande descontinuidade entre trabalhadores que estão a dois anos ou 3 anos de se aposentar. Para evitar tamanha diferença, é preciso ajustar as regras de transição propostas pelo governo. Há várias formas de fazer isso, mas para manter as coisas o mais simples possível, tenho apenas três recomendações: [2]

1. Manter a regra de idade mínima móvel como proposta pelo governo, isto é, 56-61 em 2019, subindo seis meses por ano.
2. Alongar a transição pela regra idade+TC, começando em 86-96 em 2019, mas subindo um ponto a cada dois anos em vez de um ponto por ano.
3. Ampliar o acesso ao pedágio de 50% de tempo de contribuição para trabalhadores que estiverem a menos de 20 anos de se aposentar pelo regime atual, isto é, quem tiver mais que 15 anos de contribuição, se homem, ou 10 anos, se mulher, mantendo a aplicação do fator previdenciário.

Se as mudanças acima forem aceitas, a maior parte dos trabalhadores que estão no sistema atual poderá acessar a regra do pedágio, contribuindo por 50% mais tempo do que aconteceria pelas regras antigas.

Por exemplo, nos dois casos analisados na tabela 2, o homem de 52 anos de idade e 32 anos de contribuição poderia se aposentar aos 56,5 anos, enquanto a mulher de 47 anos e 27 anos de contribuição faria o mesmo aos 51,5 anos.

Em vez de ser uma regra de transição acessível a poucos como propõe o governo, minha sugestão torna o pedágio de 50% a regra mais comum de transição para a idade mínima. A compensação por esta flexibilização está na manutenção do fator previdenciário para quem optar pela regra do pedágio, isto é, quanto mais jovem for a pessoa ao se aposentar, menor será o valor do seu benefício.

Ampliar o acesso à regra do pedágio de 50% tem custo fiscal, mas ela também reduz o potencial de contestação jurídica no futuro, dado que todos “pagarão” o mesmo custo relativo em anos adicionais de contribuição. Assim, a menor “potência fiscal” hoje é o preço a ser pago pela menor incerteza jurídica amanhã, além de facilitar a aprovação da reforma da previdência do ponto de vista político.

Anexo 1: Mudança do artigo 201 da Constituição (grifos adicionados)

Fonte: Constituição Federal e PEC 06-19.

Anexo 2: sugestão de mudança nas regras de transição da reforma da previdência proposta pelo governo (grifos adicionados)

Fonte: PEC 06-19 e sugestão do autor.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.