Blog do IBRE

Orçamento de 2024 depende de alta da arrecadação da ordem de 1,4 pp do PIB, o que gera muita incerteza. Tramitação das medidas ao longo do semestre deve ditar estratégias possíveis para lidar com eventual frustração de meta.

O governo federal encaminhou para o Congresso Nacional a Proposta de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2024. Esse é o primeiro orçamento elaborado a partir das regras definidas pelo Novo Arcabouço Fiscal (NAF), consolidadas pela Lei Complementar n^o 200/2023.

O NAF estabelece uma regra que impõe limite ao crescimento da despesa, que equivalerá à correção do seu valor pelo IPCA acumulado em 12 meses até junho, acrescido de um fator que equivale a 70% do crescimento real das receitas (descontados concessões, dividendos e receitas não recorrentes). Esse fator está limitado ao crescimento da despesa numa faixa de 0,6% a 2,5%, para evitar que os gastos se tornem excessivamente pró-cíclicos.

A meta de resultado primário continuará sendo definida anualmente na LDO, mas com uma banda de flutuação equivalente a +/- 0,25% do PIB para acomodar situações imprevistas durante a execução orçamentária. Caso o resultado primário se situe acima da banda superior, desde que positivo, o governo estará autorizado a usar até 70% do excedente para ampliar investimentos. Por outro lado, se o governo descumprir o piso inferior da meta:

• Deverá elaborar o orçamento do exercício seguinte ao da apuração definindo a despesa a partir de um fator de 50% do crescimento real das receitas.
• Aplicará parte dos gatilhos previstos na Constituição que vedam criação de cargo, alteração de estrutura que implique aumento de despesa, criação de subsídio ou subvenção, nova despesa obrigatória (exceto decorrente de aumento do salário mínimo), renúncia tributária, criação de bônus ou vantagem salarial.[1]

O NAF traz algumas vantagens, como maior flexibilidade e maior clareza para execução do orçamento, alinhando incentivos inclusive para situações de descumprimento da meta, a partir de custos reputacionais e regras sequenciais mais apertadas. Cria novos instrumentos de gestão orçamentária a partir da possibilidade concreta de aplicação dos gatilhos anteriormente mencionados.

Mas a nova regra fiscal está cercada pelos seus próprios desafios. A aplicação da regra de despesa sozinha não é suficiente para recuperar resultados primários positivos em um horizonte de curto prazo, razão pela qual o governo foca no aumento da arrecadação.

Ao se combinar a política de valorização do salário mínimo com os gastos vinculados à arrecadação, tais como os mínimos constitucionais, o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) e as emendas parlamentares, cria-se uma assimetria entre o limite do gasto global e o crescimento das despesas relacionado às políticas mencionadas. Essas questões precisam ser tratadas pela equipe econômica, pois rapidamente será possível observar compressão de despesas discricionárias.

É importante separar a aplicação do NAF da discussão da meta fiscal. O NAF diz respeito ao conjunto de normas e procedimentos aplicáveis para elaboração e execução do orçamento. A meta fiscal trata da velocidade na qual o governo julga adequado promover o equilíbrio fiscal. O papel da equipe econômica é conciliar o alcance das metas fiscais com um orçamento exequível. Quando isso não é possível, ocorrem mudanças nos rumos da política fiscal.

O PLOA 2024 foi encaminhado com o orçamento equilibrado e previsão de arrecadação e gastos primários de 19,2% do PIB. Isso significa uma elevação na arrecadação, líquida de transferências para Estados e municípios, de 1,4 p.p. do PIB, um ajuste fiscal significativo.

Para atingir esse resultado, o governo encaminhou ao Congresso Nacional várias medidas. Entre elas estão o fim do Juros sobre Capital Próprio (JCP), a tributação de fundos fechados de investimento e offshore, a regulamentação das apostas esportivas e a tributação dos incentivos fiscais concedidos em nível estadual. Além disso, o governo conta com o potencial de arrecadação trazido pelas alterações promovidas pelo retorno do voto de qualidade do CARF e simplificações na transação tributária. Com todas as medidas, espera-se arrecadar R$ 166 bilhões.

Existem dois tipos de riscos nas medidas do governo. O primeiro risco está relacionado às mudanças do CARF e da transação tributária[2]. Espera-se que possam arrecadar R$ 96,8 bilhões, um montante muito expressivo para o conjunto dessas duas alterações. Porém, apesar de esse pacote já ter sido aprovado pelo Congresso Nacional, o grau de confiança nessas estimativas é muito baixo.

O segundo risco está na tramitação das demais medidas, que pode ser frustrada. A proposta do governo para tributação dos incentivos fiscais, prevista pela MP 1.185/2023, tem recebido muitas críticas por parte das empresas por inverter a lógica do sistema atual e impor mais ônus para elas.

Apesar de todas as medidas serem meritórias, é difícil, no momento, estimar quanto desses recursos estará disponível para o orçamento de 2024. Ainda existem outros riscos fiscais com despesas estimadas de forma otimista, como a da Previdência Social.

Em função dessas incertezas, muito se discute a mudança da meta fiscal. Mas parece cedo para abordar esse assunto, tendo em vista que antecipar a discussão inviabiliza o pacote Haddad e, portanto, torma-se absolutamente contraproducente.

É importante considerar que o NAF traz instrumentos adicionais para evitar a mudança da meta: a possibilidade de se usar a banda inferior da meta como alvo e regras de procedimento para situações de descumprimento da meta fiscal. A questão substantiva é entender que o NAF oferece mais flexibilidade para o governo, no sentido de construir uma trajetória de melhora fiscal mantendo a exequibilidade do orçamento.

O cenário mais provável é que o governo avalie, no início do próximo ano, a real situação das contas públicas para verificar o que é capaz de obter com relação ao pacote apresentado e avaliar novas medidas dentro de um cenário mais concreto. Se o custo de obter a meta fiscal for aceitável politicamente, o governo deverá seguir sua estratégia. Se o custo se mostrar muito elevado, a meta deve mudar, como aconteceu em todos os governos anteriores. Nessa história, da direita à esquerda, quando uma meta se mostra não factível, em algum momento ela é alterada.

Esta é a seção Fiscal do Boletim Macro Ibre de Setembro de 2023.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.