Blog do IBRE

Diante dos enormes desafios fiscais, é fundamental uma reflexão sobre a interconexão entre a agenda de reforma do orçamento público e a agenda de produtividade. Comissões de produtividade sob a forma de uma agência autônoma são a melhor proposta. 

No caso brasileiro, em que há enormes desafios fiscais com necessidade de reformulação do orçamento público, é fundamental uma reflexão sobre a interconexão entre a agenda de reforma do orçamento público e a agenda de produtividade. O nosso Estado é muito suscetível aos diversos grupos de interesse, que capturam uma parcela significativa do orçamento público. Há exemplos em todas as esferas de governo e nos poderes do Legislativo e do Judiciário: gastos tributários, emendas parlamentares¹, previdência social com gasto muito elevado para o nosso perfil demográfico, supersalários, e inúmeras políticas públicas que não geram eficiência e equidade. Em suma, o orçamento público não cumpre o seu papel.

Em particular, os estudos mostram que políticas de incentivo, na grande maioria das vezes, não geram o resultado esperado e contribuem para a má alocação de recursos e a baixa produtividade da economia. As políticas de incentivo, além de custarem muito do ponto de vista fiscal, contribuem para a estagnação do crescimento econômico (Anatomia da Produtividade no Brasil (2017), BID (2017) Banco Mundial (2017)).

É possível melhorar a equidade e a eficiência dos gastos públicos. Estudos mostram que alguns programas governamentais beneficiam os ricos mais do que os pobres, além de não atingir seus objetivos de forma eficaz.  Ou seja, seria possível redesenhar os programas de forma a não prejudicar o acesso e a qualidade dos serviços públicos em favor dos mais pobres.

A principal mensagem é que é fundamental institucionalizar o processo de revisão de gastos, incluindo subsídios tributários. Há duas razões para isso:

• A primeira visa fortalecer o vínculo entre as avaliações realizadas e as escolhas orçamentárias e alocativas;
• A segunda razão é garantir que o processo de revisão esteja incorporado formalmente ao ciclo orçamentário anual.

Entre os benefícios obtidos podemos destacar: abrir espaço orçamentário para as boas políticas públicas e ao mesmo tempo assegurar a sustentabilidade fiscal. Ao reduzir a má alocação de recursos, contribuiria simultaneamente para o aumento da produtividade.

Mas qual é o caminho possível para ter essa agenda institucionalizada? Conforme destacado por Matos (2026), a despeito dos aprimoramentos no diagnóstico das políticas públicas no Brasil, os esforços estão concentrados apenas nessa primeira etapa.  O artigo destacou, a adoção do Spending Review no Brasil, citando o estudo de Ribeiro (2020)² sobre o tema. Spending Review “representa um processo institucionalizado e coordenado para revisar projetos e programas existentes, abrangendo gastos discricionários, obrigatórios, renúncias fiscais e transferências intergovernamentais. Dessa forma, as opções de economia são parte essencial do instrumento, que também pode ser entendido como uma metodologia transparente e sistemática para se revisar o cenário fiscal base – aquele que mostra o caminho das contas públicas sem mudanças na legislação e na gestão – a partir de reformas que sejam efetivas para necessariamente mudar os níveis de financiamento dos programas governamentais em vigor. As economias fiscais promovidas pelas revisões de gasto são documentadas e divulgadas para a sociedade com ampla transparência. Podem ser resultado de ganhos de eficiência de um programa (por exemplo, aperfeiçoamento do Bolsa Família) ou do próprio encerramento de uma política pública (fim do abono salarial, por exemplo).”

Segundo o autor, a experiência internacional ressalta “que em todos os países em que o processo de revisão de gastos se desenvolveu houve custos – tempo, energia e dinheiro. Para ser bem-sucedido, quatro obstáculos precisam ser superados: (i) a desconsideração dos resultados das avaliações de políticas públicas pelos tomadores de decisão; (ii) a incompletude dos resultados das avaliações, que podem apresentar visões tendenciosas; (iii) a dificuldade na obtenção de informações junto aos órgãos executores das políticas (assimetria de informações) e (iv) a falta de coordenação dos órgãos públicos envolvidos no processo de revisão.”

A experiência internacional mostra que sem o patrocínio das lideranças políticas o processo não avança. Do ponto de vista operacional, “é necessária a capacitação dos profissionais envolvidos, assim como a participação do meio acadêmico, da mídia e das Instituições Fiscais Independentes. O processo deve ser baseado em um método sistemático, com transparência dos mecanismos de incentivo e sanções para o gestor público se engajar no sistema. Além disso, é preciso compatibilizar as avaliações de gastos e o processo orçamentário.”

Esse instrumento pode ser descrito como o de “reformas contínuas do orçamento público”.  Nesse sentido, faz parte de uma agenda bem mais ampla, que é a agenda de reformas econômicas que contribuem para os ganhos de produtividade.

Fazer reformas econômicas é muito difícil. Conforme apresentado por Mendes (2019), enquanto os custos são imediatos e localizados em grupos específicos, os benefícios são difusos e ocorrem ao longo do tempo. A experiência internacional indica que as reformas são mais fáceis de serem feitas em países pequenos e com elevada coesão social, com instituições democráticas bem estabelecidas, viabilizando a construção consensos na sociedade e no Parlamento, mitigando as reações de grupos de interesse que têm capacidade de bloquear reformas e conseguir manter o status quo.

Por isso, é importante que a sociedade civil seja bem-informada com base em dados e em estudos técnicos desenvolvidos por instituições que estão imunes aos grupos de interesse, para entender as consequências de políticas que visem impulsionar a produtividade.

Azevedo (2017) e Veloso (2022) também apontam para uma dificuldade adicional para a implementação de medidas que geram ganhos de produtividade: a fragmentação dos atores envolvidos, em geral com pouca coordenação entre os diversos ministérios e agências. Então, é importante criar um mecanismo institucional que possa contribuir com o desenho das políticas públicas, bem como da sua implementação. De fato, são obstáculos mencionados anteriormente sobre o sucesso do instrumento do “Spending Review”.

Com este objetivo, a Austrália foi pioneira na criação de uma agência de promoção da produtividade no final da década de 1990. O caso australiano ilustra muito bem a importância de se ter uma instituição que atue como um contrapeso às pressões políticas e de grupos de interesse. Sua origem é do início do século XX, quando foi criado o Conselho Tarifário Australiano, que tinha como objetivo gerenciar as reivindicações relativas a tarifas de importação. Na década de 70, o governo estava preocupado com a baixa produtividade da economia e o Conselho foi transformado na Comissão de Assistência às Indústrias, com o objetivo de mediar as demandas dos diversos grupos de interesse. Ao longo dos anos, outras alterações institucionais tiveram curso até a constituição da Comissão de Produtividade em 1998. A principal mudança foi ampliar o seu campo de estudo e ação, abrangendo questões estruturais, ambientais e de cunho social.

Ou seja, a comissão é resultado de um longo processo de amadurecimento institucional de outras instituições públicas, dos quais herdou seu corpo técnico e administrativo.

Nos últimos anos vários países criaram agências, particularmente no âmbito da OCDE. Conforme destacado em Ribeiro (2020), as diretrizes que constituem o Spending Review são amplamente adotadas pelos países da OCDE também.

Segundo Banks (2015) uma Comissão de Produtividade deve ter:

• independência;
• transparência;
• capacidade técnica de pesquisa;
• visão transversal da economia; e
• articulação com policy makers.

Com isso, é possível uma avaliação ampla do impacto de cada política analisada, maximizando, portanto, as chances de propor políticas que tenham efeito agregado relevante, o que reduz a chance de captura por parte de grupos de interesse.

Uma das funções destas Comissões de Produtividade é a produção de estudos independentes com qualidade técnica que irão subsidiar as recomendações de políticas públicas aos governos. Por isso, é fundamental uma conexão com as prioridades estabelecidas pelo governo, para que suas recomendações tenham maior chance de serem adotadas.

A Comissão australiana é uma agência vinculada ao Tesouro, mas com orçamento próprio e autonomia de gestão, com um quadro de 179 funcionários.³ A comissão da Nova Zelândia é uma entidade do governo com independência política. Na França foi criada a Comissão de Produtividade (CNP) em 2018.  O CNP é uma agência independente composta por 11 economistas acadêmicos, vinculada ao Conselho de Análise Econômica, órgão autônomo que reporta ao Primeiro-Ministro. Cada membro tem um mandato de dois anos, que pode ser renovado.

Em 2021, foi criada a Comissão de Produtividade do Reino Unido financiada com recursos do governo federal. Um dos seus objetivos é examinar as causas do baixo crescimento da produtividade desde a crise financeira internacional de 2007-2008, bem inferior ao de outros países desenvolvidos (UK productivity puzzle). Esta comissão consiste em 18 especialistas no tema de produtividade.

Em suma, a agenda de reformas do Brasil é bem extensa e há muita resistência de grupos de interesse para a sua implementação. Além de um desenho de políticas bem elaborado do ponto vista técnico, é necessário um esforço coordenado e persistente por parte do Executivo, Legislativo, Judiciário e da sociedade civil para sua adequada aprovação e implementação.

A experiência internacional tem mostrado que as Comissões de Produtividade são um arranjo institucional promissor para lidar com todos os desafios elencados na agenda de reformas econômicas. A agenda de produtividade é muito extensa, com impactos ao longo do tempo, pois tem como objetivo não apenas à melhoria do ambiente de negócios, mas também do capital humano de trabalhadores e empresários. É uma agenda de Estado e não apenas de governos que é fundamental para a melhoria do padrão de vida de toda sociedade.

Consequentemente, ao se instituir uma comissão independente de produtividade, as políticas públicas também serão avaliadas e com isso é muito mais factível uma revisão contínua dos gastos públicos, contribuindo com a extinção ou a reformulação das políticas ineficientes e com a adoção de políticas mais eficazes do ponto de vista da produtividade e do bem-estar social. Seria possível termos um orçamento público alinhado com os principais objetivos de um Estado: equidade e eficiência.

Em suma, a criação de uma agência nesses moldes no Brasil deveria ser considerada pelo próximo governo. Seria uma recomendação importante para fazer parte de um programa de governo que tem como objetivo o crescimento econômico sustentável, que é necessário para que haja um aumento do bem-estar de toda sociedade ao longo dos próximos anos.

Há esperança?

Uma boa notícia é que este tema está sendo proposto. No estudo “Caminhos do desenvolvimento: estabilizar, crescer, incluir”, que foi divulgado pelo CDPP (Centro de Debates de Políticas Públicas) em março de 2026 foi incluída essa proposta para serem discutidas neste ano de eleições presidenciais e legislativas. Fernando Veloso é o autor do capítulo dedicado à proposta da criação de uma Comissão de Produtividade no Brasil e um dos organizadores do estudo, juntamente com Marcos Mendes e Vinícius Botelho. Pelo meu conhecimento, esse tema foi discutido pela primeira vez no Brasil em 2017 no livro “Anatomia da Produtividade no Brasil”. Infelizmente, foi o último livro organizado por Regis Bonelli, pois ele faleceu no mesmo ano de seu lançamento.  Fernando Veloso e Armando Castelar Pinheiro também são os outros organizadores desse livro.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva da autora, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

Bibliografia

Azevedo, L. (2017). “Agências de promoção da produtividade experiência internacional e lições para o Brasil”. In: Regis Bonelli. Fernando Veloso; Armando Castelar Pinheiro. (Org.). Anatomia da Produtividade no Brasil. 1ed.Rio de Janeiro: Editora Elsevier, 2017.

Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID (2017). “Assessing firm-support programs in Brazil”; Washington, DC, Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Banco Mundial (2017). “Business support policies: large spending, little impact”; Washington, DC, Banco Mundial.

Banks, G. (2015). Institutions to Promote Pro-Productivity Policies. OCDE Productivity Working Papers n.1.

Matos, S. (2026). Fragilidade institucional e diagnósticos equivocados.

Mendes, M. (2019). “Por que é difícil fazer reformas econômicas no Brasil?”. Editora Gen Atlas.

Ribeiro, L. (2020). “Spending Review: um acerto de contas com o Futuro”.

Veloso, F. (2022). “O que são Comissões de Produtividade?” (https://blogdoibre.fgv.br/posts/o-que-sao-comissoes-de-produtividade).

[1] R$ 6,14 bilhões em valores nominais empenhados em 2014 para um valor em torno de R$ 62 bilhões em 2025. Em 2014, o conjunto das emendas representava 4,0% do total das despesas discricionárias. Em 2025 foi em torno de 28%.

[2] Ver Ribeiro, L. (2020). “Spending Review: um acerto de contas com o Futuro”.

[3] https://www.pc.gov.au/.