Teto de gastos: mudar para melhorar e perdurar

04/09/2019

Os economistas Fabio Giambiagi e Guilherme Tinoco, do BNDES, divulgaram recentemente um texto defendendo uma modificação da atual regra do teto de gastos da União, instituída em 2016 pela Emenda Constitucional 95, e que começou a vigorar a partir de 2017.

Resumidamente, eles defendem alguma flexibilização do atual teto, por meio da mudança de indexadores e de um tratamento diferenciado para os gastos de investimento (mas sem que isso deixe de gerar uma queda da despesa em % do PIB). Também definem os indexadores até 2036, dando uma maior previsibilidade para a despesa-teto (a regra atual vale por 20 anos, mas o indexador para os gastos na segunda metade desse período está totalmente em aberto, sendo definido somente em 2026). Trata-se de uma proposta bem semelhante àquela que venho defendendo há algum tempo (ver aqui), assim como outros colegas, e que incorpora vários aspectos conceituais de “fronteira” da literatura sobre regras fiscais (sobretudo alguma flexibilidade em relação ao ciclo econômico, ao expurgar o investimento – despesa com multiplicador claramente superior a 1,0, em contraste com boa parte dos demais gastos públicos).

Como era de se esperar, a proposta Giambiagi-Tinoco já recebeu inúmeras críticas dentre os defensores intransigentes do atual teto. Infelizmente, algumas das críticas acabam ecoando a elevada polarização que temos observado no debate público brasileiro sobre quase qualquer tema. Nesse contexto, por exemplo, criticar o teto de gastos da EC 95 / 2016 acaba se transformando em sinônimo de defender um Estado perdulário e ignorar a questão da solvência fiscal. Algo semelhante acontece há mais tempo quando se criticam alguns aspectos da LRF (que em termos gerais representou um enorme avanço institucional, mas que também tem vários lapsos e problemas – como, por exemplo, considerar royalties como receitas correntes líquidas, que, por sua vez, servem como referência para os limites com gastos de pessoal).

Contudo, embora de fato muitos que criticam o atual teto de gastos avaliem equivocadamente que o Estado tem capacidade infinita de se financiar/endividar, há muitos outros que o criticam construtivamente, elencando razões técnicas que ao menos merecem alguma reflexão, como é o caso da proposta recém-divulgada. Um exemplo: uma boa regra fiscal, dentre outras coisas, tem que ser crível, o que significa que deve ser factível. Portanto, não deve ser nem muito frouxa nem irrealisticamente apertada. De nada adianta determinar uma meta muito ousada de consolidação fiscal, ignorando inclusive questões de economia política.

No caso do atual teto, me lembro de ter preparado algumas simulações ainda em 2016 mostrando que, mesmo que várias reformas nas despesas obrigatórias fossem aprovadas tempestivamente (previdência, congelamento do salário-mínimo, fim de todos os subsídios explícitos, fim da desoneração da folha, congelamento da despesa nominal com funcionalismo, dentre alguns outros), ainda assim faltariam quase 1,5% do PIB em 2026 para que o teto fosse cumprido (e isso admitindo investimentos públicos em um dos níveis mais baixos dos últimos 50 anos, nem cobrindo a depreciação do estoque). Exequível? Não mesmo.

Como tenho repetido há algum tempo, além de ter sido mal calibrado (inexequível no longo prazo e relativamente “frouxo” nos primeiros anos – tanto é que não será efetivamente binding até 2019), o atual teto também foi mal desenhado, ao não excluir algumas despesas atípicas como aquelas com o Censo (decenal e crucial) e por tratar todas as despesas de forma semelhante (correntes e de capital). A literatura de regras fiscais já antecipava o resultado disso há muito tempo: mudanças contraproducentes da composição do gasto público, com o investimento e outras despesas discricionárias (algumas delas referentes a políticas públicas, como bolsas de ensino superior), geralmente associadas ao interesse difuso, cada vez menores. Não à toa, vários dos países da periferia da Europa que adotaram tetos de gastos excluíram gastos de investimento (com um subteto para esse tipo de despesa) e com seguro-desemprego (despesa que anda na contramão do ciclo econômico).

E aí vem a pergunta que eu faço para aqueles que defendem que o atual teto não seja alterado: com essa regra passando a ser altamente binding a partir de 2020 (independentemente do crescimento do PIB, que só afeta o primário via receita recorrente) e sinalizando um quadro de shutdown persistente e crescente até 2026 em várias políticas públicas (vide o PLOA 2020), qual a probabilidade de que ela sobreviva até lá, politicamente falando?

É verdade que novas reformas nas despesas obrigatórias podem ir criando espaço sob o atual teto. Mas, além da incerteza quanto ao timing de aprovação dessas reformas (vide a tramitação da Previdência), há ainda o fato de que, em muitas delas, o alívio de gastos tende se materializar muito mais no médio e longo prazo do que imediatamente.

Não estou negando a importância que atual regra teve em vários aspectos, sobretudo ao apagar um incêndio lá em 2016, ajudando a estabilizar as expectativas quanto à solvência fiscal brasileira. Mas isso não significa dizer que todos os pontos elencados acima devam ser ignorados. Há bastante espaço para melhorar essa regra fiscal, inclusive para aumentar consideravelmente a sua probabilidade de sobrevivência ao longo dos anos e governos, e o timing atual parece ser muito bom para propor essa modificação, com uma reforma da Previdência já bem encaminhada e em um momento ainda bem distante das próximas eleições gerais. O pior cenário, em minha opinião, seria aquele em que o teto fosse modificado em meio a um apagão severo da administração pública em 2021, já sob forte influência do ciclo político-eleitoral.

Giambiagi e Tinoco também defendem a extinção da regra de ouro, proposta com a qual eu também concordo, sem questionar. Basta ver o desempenho efetivo dessa regra desde a Constituição de 1988: até 2013/14, quase ninguém sabia de sua existência; já com a crise fiscal instalada, ela se tornou altamente binding, inclusive podendo ser instrumento para chantagear o presidente da República (que passa a depender do Congresso para solicitar créditos suplementares para não descumprir essa regra).

Por fim, os autores nada comentam sobre as metas de resultado primário cheio anuais das LDOs. Eu acho que essa regra fiscal também deveria ser alterada, já que hoje ela é altamente pró-cíclica (basta ver o que está acontecendo neste ano de 2019). Não acho que ela deva ser eliminada (mantendo apenas a regra do teto), já que isso impediria um controle da carga e das renúncias tributárias.

O ideal seria introduzir alguma forma de conexão dessa meta com o estágio do ciclo econômico (replicando, em alguma medida, o arcabouço chileno – aliás, altamente resiliente, com poucas modificações desde 2001). Uma sugestão: na LDO, poderiam ser definidas várias metas de resultados primários associadas a diversos intervalos de crescimento do PIB (obviamente refletindo estimativas de resultado primário estrutural e do hiato do produto). Como já apontei antes em outro texto, uma política fiscal coerente com o ciclo econômico (anticíclica) não é desejável apenas do ponto de vista de facilitação do trabalho da política monetária; ao contribuir para suavizar os ciclos econômicos, ela eleva o próprio potencial de crescimento, com impactos favoráveis sobre a solvência fiscal de médio e longo prazos.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

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