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Com indicadores desagregados de várias camadas da informalidade, verifica-se que, dentre 39 milhões de informais, cerca de 10,7 milhões não contribuem para previdência, estão há menos de dois anos no trabalho e possuem renda abaixo da média.

Introdução - a armadilha do conceito vago

Por muito tempo, e ainda hoje, o termo "informalidade" é empregado por analistas do mercado de trabalho de maneira excessivamente ampla, quase como um sinônimo para as ocupações, que por alguma razão, apresentam características de insegurança no trabalho, baixa produtividade, ausência de vínculos formais com o Estado etc. Em alguns casos, esse uso acaba por sobrepor uma distinção fundamental para a compreensão do mercado de trabalho: a diferença entre a organização das pessoas e a organização das atividades econômicas (como unidades produtivas e empresas).

Abordagens genéricas, com conceitos não consensuais obscurecem a heterogeneidade intrínseca às atividades realizadas dentro do mercado de trabalho.

A vagueza conceitual, compreendida como a desconexão entre o conceito e o indicador quantitativo que pretensamente o refletiria, impede uma compreensão aprofundada das motivações por trás da atividade produtiva de empresas ou pessoas, seja ela uma estratégia de sobrevivência, uma resposta à burocracia excessiva, uma busca por flexibilidade ou uma forma de exploração da mão de obra. Ao tratar a informalidade, ou outros fenômenos, como um bloco homogêneo, os analistas perdem a oportunidade de identificar nuances que são cruciais para a definição de políticas públicas e outras decisões.

O conceito de informalidade vem sendo discutido dentro dos grupos da Organização Internacional do Trabalho (OIT) há muito anos, buscando não apenas definir um conceito passível de adoção ampla, mas também estabelecer recomendações detalhadas que permitam medir de forma mais precisa todas as características que envolvem o mercado de trabalho. Um histórico dessas discussões pode ser encontrado em Bassanger (2000), Frosch (2024), Benanav (2019) entre outros.

E, considerando a necessidade de políticas públicas efetivas, nos deparamos com mais um desafio que é ter pesquisas estatísticas sistemáticas que captem a granularidade necessária, como por exemplo a separação entre o trabalho legal e o ilegal.

Nesse exercício, propomos um conjunto de cinco indicadores relacionados a informalidade, restritos à população ocupada, que partem de um conjunto o mais amplo possível, que são pessoas que estão ocupadas e que não tem carteira de trabalho assinada nem Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ). A partir daí, determinamos subconjuntos, sequencialmente, adicionando restrições às condições desse conjunto inicial, buscando as definições usuais de informalidade, incluindo ainda o tempo na ocupação e o rendimento médio do trabalho deste indivíduo. Pretendemos, dessa forma, estabelecer uma série de indicadores que em conjunto possibilitem acompanhar esses grupos. Obviamente, nossas escolhas não têm a pretensão nem de esgotar as questões da mensuração e das lacunas nas bases de dados nem de supor que dentro desses grupos ainda persistam heterogeneidades provindas de problemas nas pesquisas estatísticas.

Atualização metodológica

A reflexão sobre o termo informalidade surge nos anos 70 como “informal income opportunities” em um trabalho sobre oportunidades de renda na área urbana no sul da Gana[1]. O termo "setor informal" originou-se com o antropólogo Keith Hart em um estudo sobre Gana publicado formalmente em 1973, focado em "oportunidades de renda informal" entre migrantes em Accra. Posteriormente, o relatório da OIT sobre o Quênia, publicado em 1972, popularizou e institucionalizou o conceito como "setor informal" para políticas públicas.[2]

Desde essa época há uma continua discussão nos organismos internacionais, principalmente na OIT, sobre como conceituar e operacionalizar a medida dessa característica do mercado de trabalho. Nessas discussões se ampliaram e esclareceram pontos como os conceitos de economia informal, de setores produtivos informais, de trabalhadores informais e a produção para consumo próprio como uma categoria específica. Importante notar a importância das resoluções da 19ª Conferência Internacional dos Estatísticos do Trabalho (19ª CIET) da OIT na determinação de definições claras (às vezes) sobre ocupação, trabalho, emprego e subutilização do trabalho, que impactaram as pesquisas sobre mercado do trabalho em institutos nacionais de estatísticas.

Dois documentos metodológicos recentes buscam atualizar a compreensão do que é genericamente tratado de “informalidade no mercado de trabalho” e apresentam recomendações para uma melhor definição de diferentes grupos assim como seu registro nas estatísticas macroeconômicas, a Resolução I sobre estatísticas da economia informal publicada a partir da 21ª Conferência Internacional dos Estatísticos do Trabalho (21ª CIET) da OIT, de 2023, e a aprovação, pela Comissão Estatística das Nações Unidas, da revisão 2025 do manual de compilação de sistemas de contas nacionais (SNA25) em seu capítulo 39 sobre Economia Informal. Os dois documentos são integrados com as resoluções da 19th CIET.

A OIT publicou a resolução da 21ª CIET como uma revisão das resoluções anteriores, buscando incorporar as últimas discussões sobre o tema e identificar as diversas nuances do que poderia ser considerado como informalidade. Esta resolução, buscando precisão e rigor analítico, tem por objetivo diferenciar entre economia informal, setor informal, tipos de unidades econômicas, tipos de trabalho informal etc. Com uma melhor especificação, o objetivo foi permitir uma mensuração mais particular do mercado de trabalho.

Um questão chave sobre a importância de ter medidas estatísticas coerentes com os conceitos que pretender medir é entender que o objetivo de uma medida, além de compreender a realidade, é apresentar dados que permitam a execução de políticas públicas com efetividade, ou seja, desenvolver políticas mais eficientes e eficazes e segmentadas, capazes de abordar problemas específicos, como diferenciar o que é trabalho ilegal do legal, ou não misturar o uso de “caixa dois” pelas empresas como se fosse informalidade e não ilegalidade, e, por fim, permitir comparações internacionais mais significativas, aprimorando a base de evidências para o debate global.

As perspectivas de medição em um SCN ou nas estatísticas sobre mercado de trabalho se apresentam com algumas diferenças importantes.

No SCN o que se pretende captar são, principalmente, os eventos econômicos que geram produção, renda e emprego em valores correntes e constantes. Por outro lado, as estatísticas sobre mercado de trabalho têm como objetivo a descrição detalhada das características do mercado de trabalho considerando não apenas valores, mas variáveis quantitativas como número de pessoas ou horas trabalhadas.

A preocupação com conceituar informalidade de forma objetiva é identificada no parágrafo 14 da Resolução I da OIT:

“atividades ilegais e ilícitas em que bens e serviços são proibidos por lei são excluídas da economia informal e de outros conceitos estatísticos definidos nesses padrões. Atividades em que os bens e serviços produzidos geralmente são legais, mas se tornam ilegais quando realizados por produtores não autorizados, devem ser incluídas junto com outras atividades informais produtivas na economia informal”.

TAXAS DE INFORMALIDADE/VULNERABILIDADE: decompondo as categorias

Vários analistas estimam uma taxa de informalidade para a economia brasileira como a razão entre o número de pessoas classificadas como “informais” sobre o total da população ocupada (PO). A questão central no cálculo desta taxa é qual de definição de informalidade é adotada para essa classificação, considerando que não há uma definição de informalidade aceita consensual, seja por diferenças nos conceitos seja por lacunas nas bases de dados.

Nas atualizações das últimas recomendações internacionais permanecem as dificuldades de se encontrar indicadores perfeitamente adequados ao último conceito de trabalho informal ou setor informal. Neste exercício procuramos, restrito à população ocupada, definir indicadores que mostrem a evolução de cinco categorias de trabalhadores. Partindo de um conceito bastante abrangente de trabalhadores sem os vínculos tradicionais  (sem carteira de trabalho e  registro no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ)), e, passo a passo, restringindo esse grupo de acordo com algumas características, ou seja, excluímos todas as pessoas ocupadas que claramente não são informais sob qualquer critério e vamos introduzindo cortes procurando restringir as categorias de forma a se obter indicadores que reflitam características bem definidas, e que permitam comparabilidade entre os diferentes cortes. Obviamente, nestes subconjuntos ainda persistem características não identificadas nas pesquisas estatísticas que permitiriam um ajuste mais fino.

Nossa referência é a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNADC), divulgada trimestralmente pelo IBGE, e cujas estimativas usuais sobre informalidade se baseiam nas posições na ocupação nela divulgadas.

A Tabela 01 mostras as posições na ocupação que são divulgadas pela PNADC, por estas categorias existem apenas duas variáveis que podem identificar diretamente um tipo de posição que poderia ser caracterizada como formal, admitindo o conceito do trabalhador ter um vínculo de trabalho oficial, carteira de trabalho ou registro como pessoa jurídica (CNPJ). Notando que não se considera nessa conceituação outros vínculos com o Estado como o pagamento de previdência social.

Tabela 1 - Posição na ocupação - PNADC

Fonte: Pnad Contínua

Medidas propostas

Definimos como a medida mais abrangente (M1) o conjunto das pessoas que se declaram ocupadas e não tem carteira de trabalho ou CNPJ. No entanto, este grupo ainda inclui pessoas ocupadas com relações de trabalho na prática estáveis, com vínculo com o Estado[3], como aqueles que contribuem para a previdência pública, ou que possuem contratos específicos com o setor público.

Considerando essas características, vamos definir cortes adicionais de maneira a tentar extrair, desse primeiro conjunto de ocupados, pessoas em condições mais restritas. Obviamente, submetidos aos limites de nossa base de dados.

Consideramos em nosso corte inicial:

• Empregado setor privado – sem carteira
• Empregado setor público – sem carteira
• Conta própria sem CNPJ
• Empregador – sem CNPJ
• Trabalhador doméstico – sem carteira
• Trabalhador familiar auxiliar

Como medida M2, restringimos, o conjunto às posições adotados pelo IBGE em sua divulgação de uma “taxa de informalidade”, Tabela 8529 no SIDRA[4], que estima o que chamam de taxa de informalidade considerando como categorias de trabalho informal[5]:

• Empregado privado – sem carteira
• Doméstico – sem carteira
• Empregador – sem CNPJ
• Conta própria – sem CNPJ
• Trabalhador familiar auxiliar

Essa medida se diferencia de M1 pela exclusão dos trabalhadores do setor público sem carteira de trabalho, mantendo as demais categorias. Esta exclusão se explica por ser este grupo caracterizado por contratos especiais de trabalho, tendo, portanto, contratos de trabalho formalizados através de outras formas jurídicas.

Essa medida, ainda, ignora alguns pontos importantes para a compreensão do mercado de trabalho:

• Ignora as últimas recomendações ao não buscar categorias onde podem existir relações de trabalho na prática, como estabelecido nas últimas recomendações.
• Ignora que existem outras formas de contratos formais, como pessoa jurídica, quer estariam incluídos nesse subconjunto,
• Ignora que podem existir outros indicadores que esclareçam a qualidade do trabalho, contribuição para previdência entre outras características que seriam importantes para se medir o mercado de trabalho de forma mais organizada conceitualmente.
• limita a análise o mercado de trabalho a um tipo de vínculo muito amplo não provendo uma visão ampla e completa do mercado ao estabelecer um índice pouco abrangente.

A partir dessa medida mais divulgada da taxa de informalidade procuramos decompô-la em três grupos acrescentado sequencialmente outras restrições. Inicialmente, introduzimos o fato de o indivíduo não ter contribuído para a previdência social (M3)[6] – introduzindo uma das características adotadas para informalidade em alguns estudos. Em seguida consideramos o tempo em que trabalhador está em sua ocupação atual, consideramos aqueles que possuem menos de 2 anos com ocupação (M4) e, por fim aqueles que estão a menos de 2 anos e que possuem renda menor que a média do grupo M1 (M5).

Admitimos que o corte com menos de dois anos caracteriza, ainda, um período de instabilidade e, com o corte de renda, aqueles que ao tempo de trabalho se adiciona uma remuneração abaixo da média.

O esquema abaixo mostra a sequência de subconjuntos que consideramos.

Análise dos resultados

Os dados abaixo mostram a evolução de cada uma das cinco categorias analisadas. As estimativas mostram que entre 2015 e 2019 houve aumento em todas as categorias analisadas.

Por exemplo, o M1 (que representa os informais incluindo o setor público sem carteira) passou de 37,3 milhões para 40,7 milhões de pessoas. O M2 (informais do IBGE) passou de 35,1 para 38,2 milhões, o M3 (Informais do IBGE que não contribui para previdência) passou de 29 milhões para 32,1 milhões, o M4 (Informal IBGE que não contribui  e está a menos de 2 anos no trabalho) passou de 11,2 milhões para 13,7 milhões e o M5 (Indformal IBGE que não contribui e que está a menos de 2 anos no trabalho e que tem renda menor que a média do M1) passou de 8,8 milhões para 11 milhões de pessoas.

Já entre 2019 e 2025 apenas as medidas M1 e M2 tiveream incremento de pessoas. Todas as outras apresentaram ligeira redução

Gráfico 1: Evolução das diversas medidas de informalidade (Em milhões de pessoas)

Fonte: IBGE e elaboração dos autores

Os dados mostram que apesar das estatísticas oficiais de informalidade apontarem para algo em torno de 39 milhões de pessoas, a parcela deste grupo que está em situação de maior vulnerabilidade, M5, é bem menor.

Olhando, inicialmente, o dado anual médio nesse período, temos que 42,1% dos trabalhadores ocupados não tem carteira assinada e CNPJ, subtraindo os servidores públicos sem carteira (taxa de informalidade do IBGE) se obtém 39,3% dos ocupados. Ao ampliarmos esse corte acrescendo aqueles que não contribuem para a previdência, que seria uma melhor estimativa de “informalidade”, se chega à taxa de 32,7% da população ocupada, uma queda de 6,6 pontos percentuais, em relação à medida anterior, e ao se considerar tempo na ocupação e renda se obtém 13,5% e 11,0%.

Tabela 2 – Taxa de participação no PO total por grupo (%)

Fonte: IBGE e elaboração dos autores

Além disso, podemos ver, a partir do Gráfico 2 que, especificamente sobre o M5, a parcela de pessoas que trabalham no setor privado e não possui carteira assinada aumentou quase quatro pontos percentuais desde o final de 2015, passando de 49,3% para 53,1%. Já a proporação de Trabalhador doméstico sem carteira de trabalho assinada e Conta-própria sem CNPJ passou de 18,7% para 15,1% e 31,5% para 31,3%, respectivamente.

Gráfico 2: Composição da Medida M5

Fonte: IBGE e elaboração dos autores

Outra estatística interessante que podemos inferir a partir destes dados é o que chamamos de “vulnerabilidade da força de trabalho”. É uma variável proxy obtida a partir do somatório dos presentes no M5, que seriam os que estão numa situação mais delicada no mercado de trabalho, com os desocupados de longa duração. É válido ressaltar que este é um subconjunto da força de trabalho, formada a partir da soma de população ocupada e desocupada, mas que estariam em uma situação mais vulnerável. O gráfico a seguir mostra a evolução da taxa de vulnerabilidade da força de trabalho, juntando essas duas variáveis.

Gráfico 3: Vulnerabilidade da força e trabalho

Fonte: IBGE e elaboração dos autores

Os dados mostram que após forte aumento entre 2020 e 2021 tem havido uma redução gradual da parcela da força de trabalho em situação mais vulnerável. Hoje esta parcela encontra-se em 10,8%, registrando o menor valor desde primeiro trimestre de 2016 (10,5%).

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva dos autores, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 

Referências

BANGASSER, Paul E. The ILO and the informal sector an institutional history. Employment. Employment Paper 2000/9, 2000. Disponível em: https://www.ilo.org/publications/ilo-and-informal-sector-institutional-h...

Benanav, Aaron. The origins of informality: the ILO at the limit of the concept of unemployment. Journal of Global History, Cambridge University Press, 2019. Disponível em: https://www.cambridge.org/core/journals/journal-of-global-history/articl...

CARVALHO, Sandro Sacchet; NOGUEIRA, Mauro Oddo. Uma análise conceitual da informalidade e precarização do trabalho. Dados, Rio de Janeiro, v. 68, n. 4, 2025. Disponível em: https://www.scielo.br/j/dados/a/hHL9PMGh6ZHgxXDZtsFyhmB/?lang=pt. Acesso em: 22 mar. 2026.

FROSCH, Michael. Revealing the unseen: The 21st ICLS statistical standards on the informal economy. Statistical Journal of the IAOS, [s. l.], v. 40, n. 4, p. 767–785, 2024. Disponível em: https://journals.sagepub.com/doi/full/10.3233/SJI-240058. Acesso em: 22 mar. 2026.

IBGE. Síntese dos Indicadores Sociais: uma análise das condições de vida da população brasileira 2025. Rio de Janeiro: IBGE, 2025. (Série Estudos e Pesquisas, n. 55). Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv102240.pdf. Acesso em: 22 mar. 2026.

INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION. C189 - Domestic Workers Convention, 2011 (No. 189). Geneva: ILO, 2011. Disponível em: https://normlex.ilo.org/dyn/nrmlx_en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::p12100_.... Acesso em: 22 mar. 2026.

INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION. Decent work and sustainable development goals: a guidebook on SDG labour market indicators. Geneva: Department of Statistics, 2018.

INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION. Resolution concerning statistics of employment in the informal sector. In: INTERNATIONAL CONFERENCE OF LABOUR STATISTICIANS, 15., 1993, Geneva. [Proceedings...]. Geneva: ILO, 1993.

INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION. Resolution concerning statistics of employment in the informal economy. In: INTERNATIONAL CONFERENCE OF LABOUR STATISTICIANS, 21., 2023, Geneva. [Proceedings...]. Geneva: ILO, 2023. Disponível em: https://www.ilo.org/resource/resolution-concerning-statistics-informal-e.... Acesso em: 22 mar. 2026.

UNITED NATIONS. System of National Accounts 2025: pre-edit version. New York: UN, 2025. (ST/ESA/STAT/SER.F/2/Rev.6). No prelo. Disponível em: https://unstats.un.org/unsd/nationalaccount/docs/2025_SNA_Pre-edit.pdf. Acesso em: 22 mar. 2026.

[1] Citado em Frosch (2024).

[2] O relatório "Employment, incomes and equality: a strategy for increasing productive employment in Kenya" (1972) e estudos correlacionados sobre o setor informal podem ser obtidos digitalmente no repositório da Biblioteca da OIT, Labordoc. O documento completo de 600 páginas, incluindo extratos essenciais, está disponível para consulta e download para fins de pesquisa. Acesso ao relatório completo na Labordoc: Labordoc - ILO Library.

[3] Um dos critérios usados para caracterizar informalidade.

[4] Sistema de recuperação de dados do IBGE, sidra.ibge.gov.br

[5] A situação de informalidade se refere às pessoas ocupadas como “Empregado no setor privado, exclusive trabalhador doméstico - sem carteira de trabalho assinada”, “Trabalhador doméstico - sem carteira de trabalho assinada”, “Empregador sem CNPJ”, “Conta própria sem CNPJ” e “Trabalhador familiar auxiliar” no trabalho principal.

[6] Este corte é adotado na Síntese de Indicadores Sociais do IBGE: “Considerando as adaptações ao caso brasileiro, definiu-se como proxy das ocupações informais as seguintes categorias: empregados e trabalhadores domésticos sem carteira de trabalho assinada; trabalhadores por conta própria e empregadores que não contribuem, ambos, para a previdência social; e trabalhadores familiares auxiliares.” (IBGE 2025)