Blog do IBRE

Foram subestimados efeitos cíclicos/transitórios na receita oriundos da composição do PIB e da alta de petróleo/minérios. Isso é um dos fatores do superdimensionamento da alta estrutural da receita da União e entes subnacionais.

A recente polêmica sobre o resultado fiscal estrutural, no qual alguns economistas (entre os quais nos incluímos) questionam as conclusões da Secretaria de Política Econômica (SPE) que estão servindo de justificativa para diferentes desonerações tributárias, mostra a necessidade de uma minuciosa revisão da(s) metodologia(s) empregada(s) para diagnosticar a situação das contas públicas.

A origem do problema está no fato de que as estimativas da SPE revelam não só uma melhoria pouco plausível no resultado primário estrutural (da ordem de 2,87% do PIB entre 2020 e 2021, algo inédito na própria série da SPE, iniciada em 2002), como um expressivo aumento do nível estrutural das receitas tributárias recorrentes sem que as mesmas tenham sido submetidas a nenhuma alteração significativa de legislação (e de carga) que justifique essa mudança. Muito pelo contrário, o período recente tem sido caracterizado pelo predomínio de medidas de desonerações (e não onerações) tributárias.

Como não existe milagre, é preciso que se apontem as razões econômicas por trás do suposto aumento estrutural de receita ou que, em contrapartida, se reconheça que o crescimento de arrecadação (a maior parte dele, pelo menos) não é permanente, mas provocado por fatores extraordinários não captados pela metodologia padrão de cálculo do resultado estrutural.[1]

Qual é a metodologia padrão? A metodologia adotada pela SPE, bem como pela IFI, foi influenciada por um estudo propositivo desenvolvido no âmbito do IPEA – Schettini, Gouvêa, Orair e Gobetti (2010) – e que, por sua vez, tomou por base os modelos chileno e europeu do início dos anos 2000.

Em ambas experiências de modelagem, as receitas são ajustadas ao ciclo econômico por meio de um cálculo que leva em consideração o hiato do produto, que mede o desvio cíclico do PIB efetivo em relação ao PIB potencial (ou tendência do PIB, estimada por métodos estatísticos), e a sensibilidade (ou elasticidade) dos distintos grupos de receita às variações do produto. Pela combinação desses dois parâmetros (hiato e elasticidade), seria possível calcular quanto da variação do resultado fiscal é explicada pelo ciclo econômico e, por resíduo, quanto seria estrutural e influenciada pelas políticas discricionárias.[2]

A consequência mais trivial dessa metodologia é que, em anos de recessão, o resultado estrutural tende a ser melhor do que o resultado efetivo, pois a recessão tem efeitos cíclicos negativos sobre a receita. Já nos períodos de boom econômico, quando o PIB está acima do seu nível potencial, ocorre o contrário: o resultado estrutural tende a ser pior do que aquele que aparece nas estatísticas oficiais.

Apesar de essa ser a característica geral da metodologia de ajustamento ao ciclo, os modelos chileno e europeu possuem algumas peculiaridades que foram incorporadas ao modelo brasileiro. A primeira delas diz respeito à necessidade de um ajustamento especial para receitas vinculadas a commodities, como é o caso do cobre no Chile e petróleo no Brasil[3].

A alta volatilidade do preço das commodities, da mesma forma que o ciclo econômico, pode produzir flutuações de curto e médio prazo nas receitas que não devem ser confundidas com mudanças na situação estrutural das finanças públicas. Por isto, é importante controlar esse efeito cíclico da mesma forma que se faz com o PIB: medindo o hiato entre o preço corrente e sua tendência de longo prazo e aplicando sobre ele a elasticidade, a fim de mensurar a magnitude do ganho/perda extraordinário.

Além disso, a experiência europeia influenciou a metodologia padrão por buscar excluir do cômputo do resultado estrutural o efeito de eventos não-recorrentes (medidas extraordinárias ou one-offs, contabilidade criativa etc.), como é o caso de diversos eventos captados e sistematizados no relatório de arrecadação da Receita Federal ou no Resultado do Tesouro. Em alguns casos, o ajustamento impõe não a simples exclusão de valores (como nas receitas atípicas, por exemplo), mas seu deslocamento temporal, a fim de retratar melhor a realidade (como ocorreu recentemente com os diferimentos de impostos durante a crise da pandemia ou com as chamadas “pedaladas fiscais” de 2011-2015).

Contudo, aqui já deve ser feita uma ressalva: um evento não-recorrente pode ser excluído ou deslocado no tempo a fim de propiciar um melhor retrato do resultado fiscal estrutural, mas nem sempre poderá ser desconsiderado como evento que afeta o impulso da política fiscal sobre a demanda agregada. Por exemplo, o pagamento de auxílio emergencial durante a pandemia pode ser considerado um gasto extraordinário e episódico que não piora a posição fiscal estrutural (ou permanente) das contas públicas em termos de fluxos, mas não faz sentido excluí-lo da mensuração do impulso fiscal.

Nesse exemplo já verificamos que nem sempre o impulso fiscal pode ser considerado equivalente à variação do resultado primário estrutural, como se fazia nos estudos pioneiros sobre o tema. E não apenas pelo problema apontado, relacionado à necessidade de analisar os eventos não-recorrentes caso a caso para definir se os mesmos têm ou não impacto potencial sobre a demanda agregada.[4]

Há também óbices ao uso da variação do resultado estrutural como proxy de impulso fiscal quando há grande incerteza sobre a evolução da tendência do PIB. Se o PIB tendencial (assim como ocorre com o PIB corrente) se mostra muito volátil – o que tende a acontecer em períodos de maior instabilidade e/ou quebra estrutural, ainda mais em estimações pouco cautelosas que adotam metodologias muito sensíveis às últimas observações da amostra –, torna-se inadequado usá-lo como denominador na medida de variação da despesa que expressa o impulso da política fiscal.

Digamos, por exemplo, para ilustrar o problema, que a capacidade produtiva de um país fosse reduzida pela metade por causa de uma guerra, uma bomba atômica que destruísse metade das fábricas desse país. O produto potencial desabaria, e a despesa do país em proporção deste produto cresceria (ou até dobraria) mesmo que, em valores reais, permanecesse estável. Seria razoável falar em expansão fiscal nesse caso? Claro que não.

Isso exemplifica como variações abruptas no PIB potencial podem distorcer a mensuração do impulso fiscal pelo lado da despesa. Tal qual ocorreu no Brasil por volta de 2015/2016, quando alguns economistas chegaram a negar que a redução do ritmo de crescimento da despesa imposto pelo teto de gasto representasse uma contração fiscal porque simplesmente o PIB potencial (ou tendencial) registrou queda expressiva na sua taxa de crescimento.

Ora, tanto esse exemplo da despesa, como aquele apresentado no início deste artigo, sobre o aumento da receita, mostra que se os modelos utilizados para mensurar o resultado fiscal estrutural e o impulso fiscal geram conclusões totalmente contra-intuitivas, esses modelos não servem para muita coisa, a não ser justificar narrativas ideológicas sem base na realidade.

Diante disso, é necessário revisar as metodologias atualmente aplicadas e, na medida do possível, aperfeiçoá-las com base na experiência internacional e em um estudo mais detalhado das particularidades brasileiras. Este justamente foi o objetivo de um texto de discussão publicado pelo IPEA em 2018.[5]

Nele, os autores avançaram em quatro flancos: 1) procuraram aprimorar o cálculo do PIB potencial por meio da abordagem de função de produção, adotando estimativas mais confiáveis das variáveis intermediárias, como o nível tendencial da produtividade e a taxa de desemprego estrutural; 2) efetuaram um minucioso trabalho de ajuste prévio (“limpeza”) nas estatísticas fiscais do Tesouro, eliminando o efeito das pedaladas fiscais e da contabilidade criativa; 3) realizaram um trabalho prévio de “tax correction” nas receitas tributárias, a fim de excluir o efeito de mudanças na legislação (alíquotas e bases de incidência, incluindo desonerações) que contaminam a estimativa das elasticidades; e 4) estimaram as elasticidades para diferentes posições do ciclo econômico e para distintos grupos de receita.

Além disso, foram incorporadas as recomendações da Comissão Europeia para estimar o impulso fiscal pelo lado da despesa utilizando como denominador uma média de longo prazo do PIB potencial (ao invés do próprio PIB potencial). Ou seja, uma variável bem mais estável do que o próprio PIB potencial e, portanto, mais apropriada para avaliar se a trajetória do gasto é expansionista ou contracionista.

O modelo desenvolvido a partir dessa metodologia da Comissão Europeia permite decompor as variações do resultado estrutural em três vetores principais: o impulso fiscal (estimado pelos distintos ajustes cíclicos sobre as receitas e pela variação da despesa em proporção da média do PIB potencial); variações de receitas primárias não afetadas por decisão de política (como dividendos); e um resíduo relacionado a variações no PIB potencial.

Nesse caso, se reconhece que pioras no PIB potencial tenham efeito no resultado estrutural, mas não no impulso da política fiscal – pelo menos não na intensidade com que o impulso é normalmente calculado pela variação do resultado estrutural. Se o PIB potencial sofre uma quebra estrutural, isso só afetará parcialmente o impulso fiscal, pelo impacto disso sobre sua média de longo prazo (por exemplo, 10 anos). 

Infelizmente, a maior parte dessas recomendações não foram incorporadas nos últimos anos pelos órgãos que efetuam o cálculo do resultado estrutural e divulgam estimativas de impulso fiscal. Em geral, os aprimoramentos metodológicos têm se circunscrito ao cálculo do PIB potencial, o que é importante, mas resolve apenas uma pequena parte dos problemas apontados.

Além disso, passados alguns anos desde que esse estudo revisional foi produzido, identificamos novos problemas que têm contaminado as estimativas de resultado estrutural e que necessitam de tratamento adequado, por meio de aperfeiçoamentos metodológicos.

Em artigo recente publicado no Observatório de Política Fiscal, por exemplo, Gobetti trata da incapacidade do modelo convencional de ajuste ao ciclo (baseado no hiato do produto agregado) captar o impacto de mudanças de composição do PIB sobre as receitas tributárias. Em particular, demonstra que boa parte do crescimento “estrutural” de receita estimado pela SPE para 2021 (e possivelmente 2022) decorre do crescimento extraordinariamente mais elevado (muito mais elevado) do valor adicionado (VA) nominal da indústria em comparação ao PIB também nominal, principalmente pelo efeito da inflação de bens comercializáveis, afetada por choques internacionais e pela desvalorização do câmbio.[6]

Em 2021, o VA da indústria cresceu 23,8%, enquanto o PIB nominal cresceu 16,2%; em 2022, no primeiro trimestre, o VA industrial cresceu mais 16,1%, enquanto o PIB expandiu nominalmente 8,9%. Esse descompasso significativo de crescimento nominal, explicado pelo diferencial de deflator, produz um aumento de receita tributária acima do PIB (corrente ou potencial, com ou sem ajuste cíclico) porque a carga tributária incidente sobre os bens industrializados é, em média, no caso brasileiro, bem superior à carga sobre serviços.

Há também outras dimensões do chamado efeito composição do PIB (como os decorrentes do peso das importações e não só do saldo comercial) que igualmente podem produzir oscilações cíclicas na receita tributária e que não são captados pelo modelo de ajuste convencional, baseado no hiato do produto (ou em variações deste).

Porém, o efeito composição setorial do PIB em 2021/2022 parece ter impacto bem mais significativo, sobretudo nos tributos incidentes sobre produção e consumo. E esse efeito composição só poderia ser considerado estrutural se esperássemos que a mudança de preços relativos entre tradables e non-tradables  fosse permanente, o que não parece ser o mais provável.

Além disso, independentemente do problema de preços relativos, a inflação mais elevada verificada no Brasil em comparação a nações mais desenvolvidas e o diferencial persistente entre o deflator (ou deflatores) do PIB e os índices oficiais de inflação também produzem efeitos que acabam sendo desconsiderados na metodologia padrão, seja no cálculo das elasticidades (muitas vezes estimadas a partir das variáveis deflacionadas pelo IPCA e pelo PIB em volume), seja no cálculo do hiato do produto (também baseado no indicador real, ignorando eventuais desvios da inflação em relação às metas definidas pelo CMN).

Estimativas recentes do economista Bráulio Borges, por exemplo, mostram que, embora em termos reais (volume) o hiato do produto tenha permanecido em terreno negativo em 2021, em termos nominais o PIB efetivo já estaria acima do tendencial, seja pela inflação muito acima das metas, seja pelos ganhos de termos de troca experimentados pelo Brasil ao longo de boa parte do ano passado. Portanto, nesse caso, a receita ajustada ao ciclo seria menor e não maior do que a receita corrente. A própria relação despesa/PIB, calculada usando um PIB nominal acima do “tendencial”, acaba se tornando menor do que em uma situação de equilíbrio, melhorando artificialmente a estimativa de resultado primário estrutural.

Por outro lado, no caso do setor petrolífero (e talvez também mineral), é preciso aperfeiçoar e ampliar o modelo de ajustamento das receitas em função das oscilações nos preços internacionais de commodities. Em relação ao petróleo, a estimação do componente cíclico pela SPE se limita às compensações financeiras (royalties e participação especial), não abarcando a arrecadação de IRPJ e contribuição social sobre os lucros, além dos dividendos pagos pela Petrobras à União, que também são significativamente afetadas pelo nível de preço internacional, como estamos vendo ocorrer em 2021 e 2022.[7]

Talvez o único fator claramente estrutural ajudando neste momento a arrecadação no Brasil seja a receita associada ao óleo-lucro sob o regime de partilha, que começou a ingressar nos caixas da União a partir de 2017 (refletindo decisões tomadas no início da década passada, que representaram, na prática, um aumento da carga tributária sobre o setor). Embora possam atingir 0,9% do PIB em 2030, levando em conta estimativas recentes da PPSA, as receitas em 2021 ainda foram relativamente modestas (da ordem de R$ 1,2 bilhão) e, portanto, pouco contribuíram para o resultado do ano.

Em suma, tudo indica que os efeitos cíclicos ou transitórios decorrentes tanto do efeito composição do PIB (indústria vs. serviços) quanto da alta do preço do petróleo e dos minérios sobre a receita de impostos e dividendos foram subestimados, implicando um superdimensionamento do componente de crescimento estrutural da receita da União, Estados e municípios.

Por fim, o diagnóstico da SPE de que a receita estrutural aumentou significativamente em 2021 foi fortemente influenciado pela magnitude do efeito não-recorrente das chamadas compensações de tributos, questão tratada em detalhe em artigo recente publicado no Observatório de Política Fiscal.

Qual o problema aí? Em primeiro lugar, está em vigor desde 2018 um conjunto de mudanças legais e administrativas que, simultaneamente, retiraram amarras para a compensação de créditos tributários e tornaram este processo mais ágil.[8] Paralelamente, o nível de créditos passíveis de serem compensados foi majorado após o julgamento da chamada “tese do século”. Nesta ocasião, o STF decidiu ser inconstitucional a inclusão do ICMS na base de cálculo do PIS/COFINS, além de reconhecer um volume significativo de créditos decorrentes de ações judiciais passadas, porém com efeitos modulados a partir de 2021.

Por estes motivos, a receita de impostos federais tende a ser impactada negativa e persistentemente pelos próximos anos não somente devido à redução da base de cálculo do PIS/COFINS, mas também pela combinação entre elevação substancial do volume de créditos tributários com maior facilidade para compensá-los. Apesar disto, o crescimento das compensações tem sido classificado como um evento “não-recorrente”, como se fosse meramente transitório e restrito ao período entre 2018 e 2021, e, na prática, ajuda a aumentar a receita estrutural (pois assume-se que o resultado fiscal seria melhor sem as compensações).

Logo, como se vê, o leque de aspectos problemáticos identificados na metodologia padrão de estimativa do resultado estrutural e impulso fiscal é bastante amplo e deve ser enfrentado o mais breve possível, a partir de um debate técnico, caso a intenção seja a de se construir indicadores que sejam ao mesmo tempo aderentes à realidade (brasileira) e ajudem a explicar os movimentos, cíclicos e estruturais, na situação fiscal do país.

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva dos autores, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.