Analisando a reforma da Previdência: uma PEC, várias reformas

10/04/2019

O governo Bolsonaro apresentou sua PEC (proposta de emenda constitucional) para mudar as regras da Previdência e outros assuntos. Batizada de PEC 06/19 na Câmara dos Deputados, a proposta do governo é a maior mudança estrutural em questões fiscais desde a Constituição Federal de 1988.

Em linhas gerais a reforma da Previdência é necessária por dois motivos principais: demografia e justiça.

Sobre demografia, antes de tudo é preciso esclarecer que é positivo que a pessoas estejam vivendo mais. Digo isso porque vários colegas acabam por analisar essa questão sob um viés pessimista, como se a demografia fosse “ameaça invisível” ou que viver além do esperado representasse um “risco de sobrevida” para a sociedade. Nós economistas precisamos melhorar nosso jargão.  Viver mais é bom! Não devemos retratar isso como ameaça, mas sim como conquista da civilização.

O fato de as pessoas estarem vivendo mais e tendo menos filhos é uma mudança estrutural que irá pautar a economia do século XXI (assim como o aquecimento global). Com base nas projeções da ONU, a população mundial pode se estabilizar ao longo deste século, o que por sua vez significa que a demanda por recursos naturais também pode se estabilizar e abrir caminho para um padrão de produção e consumo mais sustentável do que o atual.

Mas voltemos à Previdência. As mudanças demográficas exigem ajustes do tempo de contribuição e do valor dos benefícios de aposentadoria (que nós economistas chamamos de “valor de reposição”) para manter nosso sistema de Previdência Social em bases sustentáveis. A proposta do governo é uma das diversas formas possíveis de fazer esse tipo de ajuste, não a única, daí a necessidade de debate mesmo entre aqueles que, como eu, acham necessária a reforma da Previdência.

Passando à justiça, é fato notório que nosso sistema previdenciário é repleto de injustiças. Com base na mesma contribuição, os mais ricos se aposentam mais cedo e com benefícios relativamente maiores do que os mais pobres. Os servidores públicos também se aposentam mais cedo em condições bem mais favoráveis do que trabalhadores do setor privado para o mesmo tempo e valor de contribuição. E do lado da assistência social, critérios frágeis ou ambíguos de elegibilidade acabam por gerar concessão de benefícios a quem não precisa, tirando recursos de outras áreas sociais com maior carência, como saúde e educação.

A lista de injustiças é tão grande que criou uma indústria de economistas especializados em comparações numéricas, do tipo: o gasto com Previdência rural equivale a N vezes o gasto com saúde, o gasto com Benefícios de Prestação Continuada (BPC) equivale a X vezes o gasto com Bolsa-Família para crianças, enquanto você leu este parágrafo o déficit da Previdência aumento em Z milhões e assim em diante.[1]

É sempre bom ilustrar as coisas com números, mas temo que o exagero de alguns colegas acabe criando mais medo do que soluções, além de estimular um conflito intergerações perigoso, onde se coloca a penalização de velhinhos como condição necessária para salvar as crianças. Talvez fosse assim na Idade da Pedra, mas a sociedade evoluiu muito desde então.

Existem soluções civilizadas para lidar com o conflito distributivo entre gerações, como também existem soluções civilizadas para lidar com conflito entre capital e trabalho, entre ricos e pobres, entre União, Estados e Municípios, e assim em diante. Estimular a visão de que qualquer real gasto com idosos é desperdício não ajuda a resolver a questão. Os idosos de hoje são os trabalhadores de ontem e, como tais, contribuíram para a construir o capital, as instituições e a produtividade que temos atualmente. A solidariedade entre gerações é uma forma de remunerar essa contribuição e manter a coesão social.

Previdência é número, mas Previdência também é gente. Baseado nessa visão, vejamos como os principais pontos da reforma apresentada por Bolsonaro podem ser analisados de um ponto de vista mais qualitativo e político, além do econômico.  

Toda taxonomia é arbitrária, mas creio que o debate sobre Previdência ficará menos difícil (não ouso dizer mais fácil) se dividirmos a proposta do governo em 12 temas ou itens. Os diversos assuntos têm ligação, mas cada um pode ser inicialmente debatido de modo isolado para facilitar a análise.

Os 12 temas são os seguintes:

1. Desconstitucionalização: o que deve estar ou não na Constituição Federal? O que é cláusula pétrea? O que é “regra paramétrica” mais adequada para leis?

2. Idade mínima: devemos ou não ter idade mínima, caso afirmativo, como deve ser a transição da aposentadoria por tempo de serviço para a aposentadoria por idade mínima?

3. Valor do benefício e tempo de contribuição: qual deve ser o tempo mínimo de contribuição? Qual deve ser a relação entre tempo de contribuição e valor do benefício em um sistema de repartição?

4. Pensões por morte: qual deve ser o valor de reposição do benefício? Por quanto tempo? E até quanto é adequado acumular pensões?

5. Contribuições para Previdência: qual deve ser a contribuição dos trabalhadores para a Previdência? Quem ganha mais deve contribuir mais? E a folha de salário será base suficiente para sustentar o regime de repartição (ou de capitalização) no século XXI?

6. Benefício de Prestação Continuada: qual deve ser o critério de acesso para assistência social destinada a eliminar a pobreza entre idosos? Até que ponto isto desestimula a contribuição previdenciária?

7. Aposentadoria especial para trabalhadores rurais: devemos ter aposentadoria especial para trabalhadores do campo? Com quais regras? Como fazer a transição em caso de reforma?

8. Aposentadoria especial para professores: idem ao anterior, só que aplicado aos professores e professoras da educação infantil, ensino fundamental e ensino médio.

9. Aposentadoria especial para policiais: também similar ao caso dos trabalhadores rurais e professores, só que para uma categoria com grande poder de pressão, sobretudo no governo Bolsonaro.

10. Militares: apesar da questão não estar judicialmente ligada à reforma da Previdência, os dois assuntos estão relacionados politicamente. Qual deve ser a mudança do sistema de proteção social de militares?

11. Abono salarial: devemos reformar o programa? Caso afirmativo, em que direção e o que fazer com os recursos obtidos da reforma?

12. Capitalização versus repartição: vale a pena substituir o regime de repartição pelo regime de capitalização? Com ou sem contribuição das empresas? Qual é o risco e o benefício esperado? Seria possível combinar as duas coisas?

A reforma proposta por Bolsonaro engloba todos os temas acima, alguns de modo correto, outros de modo equivocado. Por exemplo, na questão da desconstitucionalização, a PEC 06/19 acerta ao remeter idade mínima, tempo de contribuição e valor do benefício para Lei específica, mas erra ao misturar isto com a garantia de correção mínima dos benefícios pela inflação e a revogação da “PEC da bengala” (aposentadoria compulsória aos 75 anos no serviço público).

Na questão da idade mínima, a reforma de Bolsonaro também vai na direção certa, mas com velocidade de transição muito rápida, que precisa de ajustes. Já no valor do benefício, a proposta do governo cria ônus para quem contribui por menos tempo, mas sem bônus para quem contribui por mais tempo. Além disso, a elevação do tempo mínimo de contribuição penaliza os mais pobres, que têm dificuldade em comprovar vínculos formais ou pagamentos ao INSS por longos períodos.

No caso da contribuição progressiva, a PEC 06/19 acerta em cobrar mais de quem ganha mais, sobretudo no serviço público, mas a desoneração para salários baixos pode criar problemas para Estados que já aumentaram a contribuição mínima de servidores para 14%.

A reforma dos Benefícios de Prestação Continuada traz consigo uma discussão importante da definição de “condição de miserabilidade”, bem como antecipa o debate se devemos ou não ter um programa de renda básica universal no Brasil, começando pelos idosos.

E a lista de assuntos espinhosos continua com vários detalhes sobre benefícios rurais, professores, policiais, militares e outros temas difíceis.

Em suma, no debate sobre a reforma da Previdência, existem várias posições possíveis além da bipolaridade de ser simplesmente “contra” ou a “favor” da proposta do governo como ela está.

Nos próximos textos, tentarei analisar alguns dos temas listados acima separadamente. Com isso espero contribuir para o debate e para a construção de uma proposta de reforma que enfrente os principais problemas com transição adequada à nossa situação econômica e social.

Leia mais artigos da série:

Analisando a reforma da Previdência: o novo abono salarial
Analisando a reforma da Previdência: Desconstitucionalização
Analisando a reforma da Previdência: Capitalização
Analisando a reforma da Previdência: Idade mínima
Analisando a reforma da Previdência: Tempo de contribuição e valor do benefício
Analisando a reforma da Previdência: contribuição progressiva

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV. 


[1] . Este último tipo de observação me lembra um episódio que aconteceu com Bono, vocalista do U2, assim narrado pelo jornal The Guardian: “At a U2 concert in Glasgow, Bono asks the audience for some quiet. Then in the silence, he starts to slowly clap his hands. Holding the audience in total silence, he says into the microphone, 'Every time I clap my hands, a child in Africa dies.' A voice from near the front pierces the silence: 'Well, stop clapping your fucking hands then!”

 

 

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